Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. B. (dalej: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 lutego 2022 r. znak SKO.GN/4160/5/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 8 grudnia 2021 r. znak GD-05.6831.2.84.2021 którym odmówiono wznowienia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Pismem z 4 listopada 2021 r., uzupełnionym pismem z 26 listopada 2021 r., skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 13 sierpnia 2021 r. nr 548/2021. Decyzją tą zatwierdzono podział działki nr Y w obr[...]. ew. [...] na działki nr Y.1 i Y.2, dokonany na wniosek właścicielki D. Ś.. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania podniósł, że jest właścicielem działki sąsiedniej (nr X), zaś na obu działkach jest położony budynek nr [...]. Zdaniem skarżącego, podział działki był tylko po to, żeby podzielić budynek bez zgody współwłaściciela. W ocenie skarżącego, jako właściciel działki nr X i współwłaściciel przedmiotowego budynku, powinien być stroną w postępowaniu w sprawie podziału.
Organ I instancji postanowieniem z 8 grudnia 2021 r. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.), o zatwierdzenie podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty i współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością, więc mają interes prawny, aby żądać czynności organu. Jak zaznaczył organ, skarżący nie był i nie jest żadnym z tych podmiotów, jest tylko właścicielem działki sąsiedniej. W odniesieniu do stojącego na nieruchomościach obu sąsiadów budynku, organ zważył, że zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: K.c), nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.
Zdaniem organu, brak jest przepisu prawa, który w przypadku posadowienia budynku na dwóch nieruchomościach gruntowych uznawałby go za odrębny od gruntu przedmiot prawa, będący – jak twierdzi skarżący – współwłasnością podmiotów będących właścicielami nieruchomości gruntowych. Części składowe gruntu, w tym budynki, stanowią własność właściciela gruntu. Twierdzenie zatem skarżącego, że przedmiotowy budynek stanowi jego współwłasność, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżący podniósł, że działkę, na której leży przedmiotowy budynek, podzielono w 1987 r. na dwie części, ale nie dokonano podziału budynku. Podział geodezyjny pod budynkiem przebiega od tamtego czasu przez pomieszczenia, co jest niezgodne z przepisami. W ocenie skarżącego, w wyniku decyzji z 2021 r. budynek nr [...], to dwa budynki: budynek nr [...] leżący na działce nr Y.2 jako samodzielna własność sąsiadki oraz budynek nr [...] leżący na działkach X i Y jako współwłasność skarżącego i sąsiadki. Skarżący wskazał, że z treści decyzji z 2021 r. wynika, że nowopowstała działka ma być dopełnieniem działki skarżącego, lecz informacja ta jest nieprawdziwa. Podniósł, że wypis z kartoteki budynków świadczy o odrębnym budynku na działce Y.2.
Postanowieniem z 18 lutego 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że co do zasady przymiot strony podmiotu składającego podanie powinno się badać po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, jednak gdy z samej treści podania wynika w sposób ewidentny, że pochodzi ono od podmiotu niebędącego stroną, organ ma podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego brak interesu prawnego skarżącego ma charakter ewidentny. Jak zauważył organ, skarżący nie twierdzi, że przysługuje mu jakikolwiek tytuł prawny do objętej podziałem działki. Właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. W niniejszej sprawie organ dokonujący podziału nie ingerował wydaną decyzją w wykonywanie przez skarżącego prawa własności, ponieważ podział nie wykroczył poza granice dzielonej nieruchomości.
Sam fakt, że we wniosku właścicielka sąsiedniej działki wskazała, że wydzielona część nieruchomości przeznaczona jest na dopełnienie działki skarżącego, nie kreuje po stronie właściciela tej ostatniej nieruchomości prawa strony. Twierdzenia zaś skarżącego o przysługującej mu współwłasności całego budynku nie znajdują uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w treści księgi wieczystej. Dane z kartoteki budynków tudzież mapy ewidencyjnej nie mogą podważać wpisów w księdze wieczystej.
W skardze na decyzję organu II instancji skarżący podniósł, że jako właściciel, powinien być stroną postępowania w sprawie wydzielenia działki, która ma być dopełnieniem do jego nieruchomości. W jego ocenie, rezultatem podziału jest powstanie budynku [...], wydzielonego z [...], zaś budynek [...] pozostaje współwłasnością.
Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał wyrażone uprzednio stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), decyzja administracyjna (postanowienie) podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że postępowanie zakończone wydaniem skarżonego postanowienia prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji.
W myśl art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a., dalej: K.p.a.), decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest dopuszczalne, jeżeli zachodzą określone w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a.
Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.) zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwa etapy. Pierwszy – w którym dochodzi do badania dopuszczalności wznowienia, m.in. czy podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało przez uprawnioną osobę, czy został zachowany termin do wniesienia takiego podania oraz czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie pozwala organowi na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna właściwy etap postępowania, w którym dochodzi do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania pozwala na dokonanie oceny, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 K.p.a., a następnie na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną.
Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) wydaje się, jeżeli wznowienie z jakieś przyczyny jest niedopuszczalne, m.in. jeżeli strona uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., czy też podanie nie pochodzi od strony uprawnionej. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania.
Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć jej sfery prawnej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238).
Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ma zatem podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są stronami w sprawach o podział nieruchomości osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu (por. wyroki NSA z 13 kwietnia 2021 r., I OSK 2922/20, z 15 października 2020 r., I OSK 1061/20, z 28 maja 2020 r., I OSK 1807/19, z 20 listopada 2019 r., I OSK 3108/18, z 28 marca 2018 r., I OSK 2325/17). W orzecznictwie dopuszcza się jednak, że jeśli podział nieruchomości wyszedł poza granice wewnętrzne nieruchomości dzielonej i naruszył granice sąsiednich nieruchomości, to wówczas właściciele tych nieruchomości mają interes prawny w postępowaniu podziałowym i postępowaniach mających na celu wzruszenie ostatecznych orzeczeń w przedmiocie podziału.
Przykładowo w sytuacji, gdy podział nieruchomości wiąże się z zapewnieniem bądź pozbawieniem właścicieli nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej, należy ich uznać za strony postępowania podziałowego, chociażby nie przysługiwały im żadne prawa rzeczowe do nieruchomości podlegającej podziałowi (zob. wyroki NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 2805/20, z 14 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2236/14).
W niniejszej sprawie już z treści samego podania wynikało, że skarżący nie posiada prawa rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Nie jest on bowiem właścicielem nieruchomości dzielonej, lecz sąsiedniej. Nie można zasadnie upatrywać umocowania do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu w samym fakcie sąsiedztwa. Podnoszone natomiast przez skarżącego okoliczności, dotyczące budynku leżącego na działkach jego i sąsiadki, mogłyby być rozważane w charakterze interesu faktycznego, jednak interes prawny wymaga konkretnego przepisu prawa, który stanowiłby źródło jego uprawnień. Przedmiotowy budynek być może pod względem faktycznym można uznać za wspólny (stanowiący jedną budowlę), jednak pod względem prawnym nie stanowi on współwłasności skarżącego, co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej. Jak słusznie zwróciły uwagę organy, powołując się na przepisy prawa cywilnego, właścicielem części budynku leżącej na działce sąsiadki, jako części składowej gruntu, jest właścicielka tej działki.
Wskutek podziału doszło jedynie do geodezyjnego wydzielenia w istniejących granicach działki dwóch odrębnych działek geodezyjnych o tym samym przeznaczeniu i stanowiących własność tego samego podmiotu. Skarżący nie podniósł, w jaki sposób podział działki sąsiedniej miałby ograniczyć go w wykonywaniu prawa własności w stosunku do jego nieruchomości. Przedmiotowy podział nieruchomości nie wpłynął na sferę prawną skarżącego, gdyż z podziału tego nie wynikają dla niego jakiekolwiek prawa lub obowiązki, w szczególności podział nie ma najmniejszego wpływu na granice nieruchomości skarżącego. Wszystkie inne okoliczności jakie zaistniały w sprawie nie mogły mieć znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego do bycia stroną zarówno postępowania podziałowego, jak i postępowania wznowieniowego.
W sytuacji, w której z treści samego podania wynikał brak interesu prawnego skarżącego i dowiedzenie tej okoliczności nie wymagało postępowania dowodowego, organy zasadnie przyjęły, że podanie nie pochodzi od strony uprawnionej, a niedopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego ma charakter oczywisty. Tym samym prawidłowym było wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Reasumując, w realiach sprawy niniejszej podnoszone przez skarżącego argumenty wskazują na jedynie jego faktyczne zainteresowanie podziałem nieruchomości sąsiedniej, ale nie świadczą o jego interesie prawnym w postępowaniu podziałowym i postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tego podziału.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.