Uzasadnienie
K. D. pismem z dnia 11 października 2023 r. zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w K. (dalej jako "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z dnia 16 listopada 2023 r., znak Kr: OIA 329/2023, organ poinformował skarżącego, iż zakres informacji objęty wnioskiem jest znaczny – obejmuje aż 24 pytania. Okręgowa Izba Aptekarska w K. zatrudnia w biurze tylko jednego pracownika administracyjno – biurowego. Wykonanie wniosku będzie wymagało wyłączenia tego pracownika z ustawowych zadań biura, na co najmniej dwa dni, kosztem bieżących potrzeb farmaceutów. Tym samym spełnienie żądania zawartego we wniosku będzie wymagało czasowego zatrudnienia dodatkowego pracownika lub pokrycia kosztów nadgodzin. Mając powyższe na uwadze organ działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o uiszczenie kwoty 1000 zł celem pokrycia kosztów o których mowa wyżej.
Skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. D. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności powyższego aktu.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że koszt dodatkowy udostępnienia informacji publicznej musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i może być ustalony dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku, albowiem ma charakter zindywidualizowany. Tym samym organ ma obowiązek naliczyć opłatę - o ile jest to stosowne - w sposób konkretnie i ściśle związany z danym wnioskiem, a nie poprzez odwołanie się do generalnego aktu, jakim jest zarządzenie o sposobie ustalania opłat. Tym samym, nawet gdyby uznać, że dopuszczalne jest nałożenie opłaty w niniejszej sprawie - z czym skarżący się nie zgadza - sposób jej wyliczenia nie może być uznany za prawidłowy.
Skarżący wyjaśnił iż organ nie wykazał, że ponosi jakiekolwiek dodatkowe koszty, które wykraczałyby poza zakres zwykłej pracy biurowej i organizacyjnej. Przede wszystkim organ nie wskazał żadnych kosztów, związanych z formą bądź sposobem udostępnienia informacji - wszystkie okoliczności mają charakter wyłącznie kadrowy.
Ponadto skarżący podkreślił, iż realizacja jego wniosku polega na udzieleniu szeregu odpowiedzi w formie wiadomości e-mail - a zatem wymaga dokonania czynności z zasady bezkosztowej, a na pewno niewymagającej jakichkolwiek zakupów materiałów, zatrudnienia specjalistów, dokonania outsourcingu. Innymi słowy - nie wykazano, że udostępnienie informacji wykracza w jakikolwiek sposób poza normalne działanie organu.
Skarżący wskazał, iż nie można wykluczyć sytuacji, w której ze względu na charakter bądź liczbę informacji takie działanie jest żmudne i uciążliwe dla podmiotu zobowiązanego - i z tego względu mogą one wydłużyć czas realizacji wniosku na zasadzie art. 13 ust. 2 ustawy. W dalszym jednak ciągu mówimy o zwykłych, podstawowych czynnościach Organu, które nie mogą być podstawą do obciążenia wnioskodawcy opłatą.
W ocenie skarżącego jeśli podmiot obowiązany uznaje, że doszło do spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, to uznał, że pożytek z udostępnienia informacji przeważa nad kosztami, związanymi z realizacją wniosku. Zdaniem skarżącego w takim świetle zupełnie niezrozumiałe jest obciążanie wnioskodawcy opłatą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że w dniu 23 listopada 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek. Organ stwierdził, że Okręgowa Rada Aptekarska w K. zatrudnia w biurze tylko jednego pracownika administracyjno – biurowego i wykonanie żądanej dokumentacji będzie skutkowało wyłączeniem jednego dnia pracy, z oczywistą szkodą dla członków Izby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest akt Okręgowej Rady Aptekarskiej w K. o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego wskazać należy, odnosząc się jednocześnie do wniosku organu o odrzucenie skargi, iż w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który skład w niniejszym składzie w pełni podzielam, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako "ustawa") (por. postanowienie z 28 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Opolu z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18).
Zgodnie zatem z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za dopuszczalną.
Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, iż materialoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ust. 2 natomiast stanowi, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Wobec powyższego podkreślić w tym miejscu należy, iż przytoczony przepis wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, że powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie z art. 15 ust. 2 ustawy, z jednej strony, gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, ale także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Z drugiej strony, powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia.
Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu.
Przytoczony przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów. Co wymaga w tym miejscu zaakcentowania, koszty, o których mowa w tym przepisie i na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, ustalane są zatem każdorazowo w konkretnej sprawie.
Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji publicznej na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1159/17). Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1302/17).
Nadto przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały tzw. "dodatkowe koszty". Jak również podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w przypadku zadecydowania przez podmiot zobowiązany o ustaleniu opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, organ powinien wykazać zasadność przyjęcia wystąpienia tzw. kosztów dodatkowych.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy pozostaje zwrócić uwagę, że ustalając stronie w piśmie z 16 października 2023 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej organ ograniczył się jedynie do wskazania potencjalnych kosztów osobowych, tj. dodatkowego wynagrodzenia pracownika, którego koszt określono na 1000 zł. Tak ustalona opłata mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z 16 października 2023 r. organ nie zwarł żadnej dodatkowej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu.
Z zaskarżonego aktu w żaden sposób nie wynika nie tylko ilość godzin ale również wysokość przyjętej stawki godzinowej. Jeżeli faktycznie organ dokonał analizy celem wyliczenia faktycznej ilości czasu potrzebnego do przygotowania wnioskowanej informacji to winien dać temu wyraz w zaskarżonym akcie. Natomiast samo odwołanie się do przeprowadzonej analizy w tym zakresie jest niewystarczające.
Warto w tym miejscu wskazać, że przekształcanie informacji przez jej ewentualnie zebranie, przeanalizowanie i wyciągnięcie wniosków może generować dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w sposób wnioskowany przez Skarżącego może łączyć się z ponoszeniem opłat, niemniej jednak obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, nadto również w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom.
Ponadto na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż żaden przepis prawa nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy tylko wówczas, jeżeli jest konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Ponadto czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/23).
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał przy tym na uwadze, iż ograniczenia kadrowe (zatrudniony jeden pracownik) w powiązaniu z terminem na udzielenie informacji oraz czynnościami jakie winien podjąć organ celem udzielenia tej informacji może się wiązać z koniecznością pracy w nadgodzinach. Jednakże powyższa konieczność w świetle powyższych uwag powinna zostać uzasadniona bardzie szczegółowo ze szczególnym uwzględnieniem faktu, iż odpłatność za udostępnienie informacji publicznej jest wyjątkiem.
W tym stanie rzeczy, należało przyjąć, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 ustawy, zaś to uchybienie organu spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.