Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] nakazał właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...] obręb S. Gm. K. tj. małżonkom J. H. i M. H. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania w/w nieruchomości tj. do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania terenu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją z dnia 2 października 2009 r. Starosta [...] orzekł o zmianie użytku i klasy gruntu na działce nr [...] w obr. S., zmieniając kontury RV, PsV i Lz na Ls IV o powierzchni 900 m2. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Organy ewidencji gruntów oceniają wyłącznie stan faktyczny na gruncie, nie biorąc pod uwagę przeznaczenia określonej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem - przeznaczenie gruntu w planie miejscowym na cele inne niż leśne - nie pozbawia tego gruntu faktycznego dotychczasowego charakteru, w tym tez leśnego. Pismem z dnia 26.08.2016 r. S. G., właściciel sąsiedniej działki nr [...] - zwrócił do Wójta Gminy K. o "nakazanie właścicielowi działki nr ewid.[...] o powierzchni 0,09 ha obr. S., przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K., z powołaniem się na przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, stanowiącej, że "grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".
W planie miejscowym teren, w skład którego wchodzi działka nr [...] w S., stanowi "teren zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej w obszarach predysponowanych do osuwania" i jest oznaczony symbolem "[...]". Takie samo przeznaczenie ma działka nr [...] S. G., który obawia się, że zalesienie działki [...] uniemożliwi zabudowę jego nieruchomości ze względu na obowiązujące odległości usytuowania budynku od terenu "leśnego". Wójt Gminy K. wymienioną na wstępie decyzją nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki [...] tj. do stanu zgodnego z planem miejscowym. Organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji ustalił, że właściciel działki (2141) dokonał "nasadzenia drzew, która to czynność -zgodnie z art. 14 ust. 3 u.o.l. - stanowi czynność zalesienia". Zaś "zalesienie" - w ocenie organu - sprzeczne z planem miejscowym, równoznaczne było z "samowolną zmianą sposobu użytkowania gruntu", skutkiem czego "mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p.
Zgodnie z protokołem z klasyfikacji gruntów z dnia 10.07.2009 r. stwierdzono, że działka [...] została zalesiona (poza konturem "Lz") sadzonkami jodły i sosny z domieszką gatunków liściastych wg klasyfikatora - zalesienie nastąpiło w 2008 r. Zdjęcie lotnicze wykonane w 2012r. pokazuje rzędy sadzonek na działce (poza konturem "Lz", na którym widać starszy drzewostan).
Od tej decyzji odwołanie złożyli J. H. i M. H., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i art. 14 ust. 1 u.o.l. przez bezzasadne przyjęcie, że przez fakt legalnego posadzenia drzew na działce [...] doszło do "zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego", art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a poprzez niewyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego i brak oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, art. 107 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 K.p.a. przez nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia i niepełne uzasadnienie faktyczne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do terenów nie posiadających planu miejscowego, bowiem tylko wówczas zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, bądź zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), a także zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzji takich nie wydaje się w terenach posiadających obowiązujący plan miejscowy ponieważ w takich terenach inwestycja lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku - na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź (odpowiednio) decyzji o warunkach zabudowy.
Literalne brzmienie przedmiotowego przepisu wykluczało w ocenie Kolegium możliwość innej, w tym teleologicznej i systemowej wykładni, która dopuszczałaby zastosowanie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 także w przypadku zmiany zagospodarowania terenu (o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p.) niezgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ ustawodawca odstąpił jednak od prawnej regulacji postępowania organów administracji w takich przypadkach, skutkiem czego Kolegium uznało co oznacza, że brak jest podstawy orzekania o nałożeniu obowiązku "przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania" na gruncie przepisów art. 59 u.p.z.p.
W konsekwencji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15.11.2017r., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia 28.07.2017r., i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Wskutek skargi S. G. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 04.04.2018r., sygn. akt II SA/Kr 195/18 uchylił decyzję Kolegium w przedmiocie umorzenia postępowania. Kolegium obowiązane jest do ponownego rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywiódł, że literalnie odczytując przepisy art. 59 u.p.z.p., należało by się zgodzić z organem odwoławczym, iż dotyczą one wyłącznie terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zmiany zagospodarowania tego terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę a dokonana została bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taka wykładnia przepisu nie uwzględnia jednak faktu, że systemowe ujęcie problemu bezprawnej zmiany przeznaczenia terenu sprzeciwia się wąskiemu, literalnemu rozumieniu art. 59 ust 3 ustawy - przede wszystkim zakresu jego stosowania.
Skoro bowiem ustawodawca uznał, iż zmiana przeznaczenia terenu dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane bez decyzji administracyjnej ustalającej warunki zmiany tego przeznaczenia tj. bez aktu nie mającego charakteru normatywnego, jest swego rodzaju deliktem administracyjnym i właściwy organ administracji winien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego - stanu z przed dokonania bezprawnej zmiany przeznaczenia, to tym większym deliktem - aktem wymagającym od organu administracji by władczo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, jest zmiana przeznaczenia terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez zapisy- miejscowego plami- zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zaś brak regulacji ustawowej, która by problematykę zmiany przeznaczenia terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany niezgodnej z zapisami tego planu normowała, przepis art. 59 ust 3 należy stosować posiłkowe do zmiany przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z zapisami tego planu".
Dla wsparcia swojego poglądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21.01.2009r., sygn. II OSK 6/08 oraz w wyroku z dnia 18.07.2017r., sygn. II OSK 2882/15. W szczególności w tym ostatnim wyroku Sąd wskazał, iż "dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni niż tylko wykładnia gramatyczna. Literalne brzmienie tego przepisu mogłoby bowiem wskazywać, że uprawnienia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania w drodze decyzji nakazów wymienionych w punktach l i 2 ust. 3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne.
W państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska niezbędna jest w tej sytuacji odpowiednia, przeciwdziałająca reakcja ze strony powołanych do tego organów państwa. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż pogląd organu odwoławczego, iż "art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" - należy uznać się za wadliwy. Zajmując stanowisko co do meritum sprawy, w kwestii zmiany zagospodarowania terenu, która przewiduje inne przeznaczenie, w tym przypadku zabudowy pensjonatowej, na zagospodarowanie leśne - Sąd stwierdził, że zmiana taka jest bezprawna. Jest więc objęta dyspozycją art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z analizy wymienionych wyżej rozważań i przytoczonych orzeczeń sądowych wynika, że bez względu na to, czy dokonana wbrew przepisom zmiana sposobu zagospodarowania terenu ma miejsce na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też takiego planu nie ma - zdarzenie takie należy uznać za bezprawne i wymagające stosownego przeciwdziałania właściwych organów administracji - w celu doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem.
Podstawą prawną ku temu jest art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia". Wywodząc jak wyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę - co do meritum sprawy - na kwestię, która może istotnie ukierunkować ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Istotą sprawy jest tu bowiem powierzchnia działki [...] (900m2) oraz - definicja lasu, zawarta w art. 3 pkt l ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
W świetle tego przepisu działka nr [...] nie jest lasem i to niezależnie od tego, czy grunt ten pokryty jest roślinnością leśną, czy był uprzednio zalesiony, czy też jest runa leśnego przejściowo pozbawiony. Rozpatrując skargę S. G., Sąd zwrócił uwagę, że zmiana przeznaczenia terenu "z nieleśnego na leśne" nie jest tożsama z dokonanym nasadzeniem drzew, o ile nie pozostaje w zgodności z normą prawną definiującą "Las", a w szczególności z powierzchnią nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Jeżeli grunt (w granicach działki ewidencyjnej) jest lasem w pojęciu przyrodniczym (czy też wizualnym) - nie musi oznaczać,- że jest lasem w -pojęciu prawnym. Zadrzewienie terenu o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha nie wpływa zatem na zmianę terenu nieleśnego na leśny w sensie prawnym.
Od decyzji sprzeciw wniósł S. G. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 2 K.p.a. mimo braku przesłanek przemawiających za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, 2/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania na czym miały polegać uchybienia procesowe organu mające przemawiać za wydaniem przez organ decyzji kasacyjnej, przy jednoczesnym braku wskazania jakie czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy są konieczne jeszcze do podjęcia przez organ l instancji, 3/ zawarciu w uzasadnieniu decyzji zamiast wskazania konkretnych czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ l instancji w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy, oceny merytorycznej sprawy z jednoczesnym zobowiązaniem organu l instancji do orzeczenia z uwzględnieniem oceny prawnej, zgodnie z którą fakt, iż "grunt (w granicach działki ewidencyjnej) jest lasem w pojęciu przyrodniczym (czy też wizualnym) - nie musi oznaczać, że jest lasem w pojęciu prawnym", podczas gdy istotą decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest wskazanie naruszenia przez organ l instancji konkretnych przepisów prawa procesowego oraz określenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś formułowanie wytycznych dotyczących interpretacji przepisów prawa materialnego stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 §2 K.p.a., 4/ art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku wskazania przyczyn niezastosowania przez organ II instancji przepisu art. 136 § 1 K.p.a., 5/ art. 15 K.p.a. poprzez dokonanie interpretacji przepisów prawa materialnego z jednoczesnym zobowiązaniem organu l instancji do takiego interpretowania przepisów prawa materialnego, przez co ograniczone zostało prawo strony do rozpatrzenia wniesionej przez nią sprawy przez organy dwu instancji dokonujące w sposób niezależny oceny określonego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, 6/ art. 170 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji oceny prawnej pozostającej w rażącej sprzeczności z wiążącą w tej sprawie zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, interpretacją prawa materialnego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2345/18.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie decyzji SKO w N. z dnia 14 lutego 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest w stosunku do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a. jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.
W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie powołał się na żadną przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej. Jak się wydaje organ wydał tę decyzję jedynie po to by "ukierunkować" (takim terminem posłużył się na 3 str. uzasadnienia) postępowanie przed organem I instancji. Owo ukierunkowanie organ dokonuje poprzez wykładnie przepisów ustawy o lasach, wyjaśniając organowi I instancji, jaka jest definicja lasu. Jak mowa wyżej przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej jest po pierwsze naruszenie przez organ przepisów postępowania, po drugie braki w materiale dowodowym na tyle duże, by uznać, że mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie może w żadnym razie uchylić decyzji do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia brzmienia przepisów czy ukierunkowania postępowania. Nawet jeżeli organ I instancji wadliwie interpretował by przepisy prawa materialnego a nie naruszył przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy nie może legalnie wydać decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie w zasadzie nie wiadomo, co inspirowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie sądu żadne przesłanki, o którym mowa w tym przepisie nie zachodziły.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.