Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] Prezydent Miasta K., na wniosek. M.M, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej na działce nr [...] i [...] Obr[...] K. ".
Organ I instancji podał, że teren wskazany we wniosku nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie i przyjęto, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. l pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.Z. oraz D.S..
Zdaniem J.Z. zaskarżona decyzja jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, gdyż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie uwzględnia wymagań wskazanych w powołanych aktach prawnych. Nadto w odwołaniu podniesiono, iż przedmiotowa inwestycja, dla której ustala się warunki zabudowy to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a do porównania w analizie wzięto budynek sakralny zrealizowany na działce nr [...] o zupełnie innej funkcji i innych parametrach niż budynki jednorodzinne i który nie może stanowić wyznacznika do określenia parametrów budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zakwestionowano także, ujęcie do analizy porównawczej budynki zlokalizowane bezpośrednio przy ulicy, gdy tymczasem inwestycja będzie zlokalizowana w drugiej linii zabudowy.
W ocenie odwołującego się zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa" ale wręcz ogranicza podstawowe prawa w tym prawo wynikające z Konstytucji RP o ochronie prywatnej własności. Niezrozumiałym również jest dla odwołującego fakt, iż wniosek złożony przez inwestora dotyczy "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] i [...] Obr [...] w K., tymczasem decyzja została wydana na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej na działce nr [...] i [...] obr. [...] w przy ul. [...] w K. ".
Natomiast D.S. podniosła, iż hala magazynowa obejmująca zamierzenie inwestycyjne jest samowolą budowlaną i w tej sprawie jest prowadzone nadal postępowanie administracyjne i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przed uprzednim doprowadzeniem budynku hali magazynowej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami jest drastycznym naruszeniem prawa, ponieważ wydano ją wbrew nakazowi i zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa. Odwołująca zakwestionowała także bezpośredni dostęp do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji, ponieważ istniejący wjazd bramowy nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2013r. znak:[...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 647 z 2012 r.) w związku z § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał na uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nadto organ odwoławczy opisał szczegółowo spełnienie wymogów inwestycji co do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu oraz szerokości elewacji frontowej, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, w tym geometrii dachu i linii zabudowy.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody stron postępowania ani nawet właścicieli nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. Odnośnie zaś kwestii wzięcia do porównania w analizie budynku sakralnego zrealizowany na działce nr [...] o zupełnie innej funkcji i innych parametrach niż budynki jednorodzinne, wskazano, iż w obszarze analizowanym istotnie znajduje się budynek klasztorny i budynki umiejscowione w drugiej linii zabudowy, jednakże parametry nowej zabudowy są określane, w oparciu nie tylko o działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, co szczegółowo zostało wykazane w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej.
Natomiast kwestie prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie stanowią kwestii prejudycjalnej dla prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W kwestii nieścisłości nazwy planowanej inwestycji z wniosku i potem decyzji, wyjaśniono, iż w dniu 16 kwietnia 2008r. inwestor dokonał korekty złożonego wcześniej wniosku określając nową nazwę i zakres inwestycji, która następnie, po dokonaniu przedmiotowej korekty była poddawana uzgodnieniom wymaganym prawem organów opiniujących i w zakresie tak określonej inwestycji była dokonywana analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji.
Co do zarzucanego naruszenia tzw. "dobrego sąsiedztwa" i praw wynikających z Konstytucji o ochronie prywatnej własności, organ wskazał na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (por. wyrok NSA z dnia 16.06.2011 roku, sygn. akt II OSK 595/11, niepubl.). Oznacza to między innymi, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być interpretowane rozszerzające - tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.
Interes faktyczny właścicieli nieruchomości sąsiednich w braku realizacji jakiejkolwiek inwestycji na działce przylegającej z uwagi na utrudnienia i uciążliwości spowodowane realizacją takiej inwestycji nie może stać na przeszkodzie zagospodarowaniu nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego w granicach określonych ustawą.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D.S., zarzucając, iż warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie odpowiadają wymaganiom przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisom postępowania, w tym art.7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, iż skarżona decyzja, jednocześnie ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej, aby już w załączniku Nr 1 do powyższej decyzji stwierdzić, że ewentualne wykorzystanie na działkach nr [...] i [...] konstrukcji hali magazynowej, uzależnione jest od rozstrzygnięć postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego i sądami administracyjnymi w kwestii legalności istnienia tej hali na ww. działkach. Z powyższego wynika, że, skarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej, przesądza możliwość wykorzystania konstrukcji tej hali przed rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego dotyczącego legalności jej istnienia w rozpatrywanym obszarze.
Niespełnione zostały wymogi dotyczące zapewnienie prawidłowego dojazdu do działki, gdyż w ocenie skarżącej stwierdzenie w decyzji, że zamierzony obszar inwestycyjny ma dostęp z ul. [...] poprzez bramę wjazdową pod istniejącym budynkiem mieszkalnym jest nieprawdziwe. Istniejący wjazd bramowy zlokalizowany pomiędzy dwoma ścianami nośnym budynku mieszkalnego, ma szerokość 2,6 m i właśnie dlatego nie może być poszerzony do wymaganej przepisami minimalnej szerokości 3m. W ocenie skarżącej, także analiza urbanistyczno-architektoniczna nie została sporządzona prawidłowo, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wskaźników i parametrów w/w inwestycji mających wpływ na rozstrzygnięcie skarżonej decyzji. Dotyczy to wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Nie jest również prawdą w ocenie skarżącej twierdzenie organu, że istniejąca na działkach nr [...],[...],[...] zabudowa, jest kontynuacją zabudowy działek nr [...],[...],[...] w oficynie, ponieważ działki nr [...],[...],[...] nie są w oficynie zabudowane.
W ocenie skarżącej, w sposób nieprawidłowy i dowolny wyznaczony został także wskaźnik wysokości planowanego budynku mieszkalnego na przedmiotowych działkach nr [...],[...] dopuszczając jego wysokość do 14 m, z ogólnym wskazaniem wysokości tylko kilku przypadkowo wybranych budynków i bez dokonania stosownych obliczeń uzasadniających przyjętą wysokość. Błędem jest także ustalanie wysokości planowanego budynku mieszkalnego w oparciu o wysokość obiektu budowlanego lokowanego na działce nr [...], który jest obiektem sakralnym a którego wysokość regulowana jest innymi przepisami.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, stąd należało uchylić zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż wniosek inwestora został zmieniony w toku postępowania administracyjnego. Pierwotnie wniosek z 20 listopada 2007r. dotyczył "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] a następnie stosownie do oświadczenia wnioskodawcy z 16 kwietnia 2008r. (k. [...]) został zmieniony na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej na działce nr [...] i [...] Powyższa zmiana treści wniosku w zakresie przedmiotu zabudowy nie doprowadziła jednak do zmiany lub uzupełnienia dokumentów stanowiących załącznik wniosku, w tym w szczególności części graficznej wniosku. Powyższe naruszyło treść art. 52 ust. 2 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającym wymogi w zakresie wniosku o wydanie warunków zabudowy.
W szczególności z przepisów tych wynika, iż wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W związku z brakiem nowej dokumentacji nie ma podstaw do precyzyjnego ustalenia, na której konkretnie działce ma powstać przedmiotowy budynek, gdyż planowana wcześniej inwestycja dotyczyła obu działek, a także w którym miejscu tej działki (działek).
Zatem o ile wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do cech charakterystycznych inwestycji, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 cyt. ustawy. Ma to swoje uzasadnienie, jeśli się weźmie pod uwagę kryterium, w oparciu o które ustalone są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (zgodność z przepisami), a nadto funkcję i cel decyzji ustalającej te warunki. Zmiana wprowadzona w niniejszej sprawie odnosiła się do charakterystycznych parametrów inwestycji (co wymagało ich przedstawienia w formie opisowej i graficznej). Zmiana wniosku zastosowana w niniejszej sprawie przez wnioskodawcę bez określenia w formie graficznej i opisowej dokładnej lokalizacji wprowadzonego powyższą zmianą budynku jest niewystarczająca chociażby z powodu określenia czy planowany do zabudowy teren będzie miał prawidłowy dostęp do drogi publicznej, co zasadnie zarzuciła skarżąca w swojej skardze.
Jeśli zatem planowany po zmianie wniosku budynek będzie znajdował się w oficynie to teren inwestycji nie będzie miał wystarczającego dostępu do drogi publicznej z racji zbyt wąskiego wjazdu. Bowiem jak wskazuje się w dokumentacji dotyczącej charakterystyki inwestycji – obecnie przedmiotowy teren zabudowany jest w działce nr [...] budynkiem mieszkalnym w zachodniej pierzei ul. [...] (wschodnia granica działki) oraz budynkiem gospodarczym w oficynie, zaś wjazd na przedmiotowy teren odbywa się z ul. [...] (dz. [...] przez sień przejazdową budynku nr [...] akt adm.).
Dodatkowo w zmienionym wniosku odwołano się przy określeniu przedmiotu zabudowy na "wykorzystanie konstrukcji hali" bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tego pojęcia, a jak wskazano wyżej dokumentacja wcześniej przedłożona również nie charakteryzuje tej czynności.
Ponadto organy w niniejszej sprawie ustalając warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego o charakterze oficynowym, uwzględniły i podzieliły ustalenia i wnioski analizy architektoniczno – budowlanej, pomimo, iż analiza ta nie wskazuje, aby w badanym terenie taka zabudowa (tj budynkiem jednorodzinnym w oficynie) występowała, co narusza przepisy postępowania w zakresie ustaleń faktycznych tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. O ile bowiem nie można z góry przesądzić, iż taka zabudowa narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak organy winny w sposób wyczerpujący wskazać jaka jest dotychczasowa zabudowa i dlaczego planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, czyli daje się z nią pogodzić. Powyższe winno być chociażby wykazane ustaleniami i warunkami zawartymi w analizie, która jak wyżej wskazano zawiera jednak niewystarczające wnioski w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że tak decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji utrzymująca ją w mocy naruszają prawo materialne, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.