Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 560/17

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

1. - art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 83 – dalej jako: u.p.p.u.w. lub ustawa o przekształceniu) oraz
2. - art. 155 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 10 listopada 2016 r. (znak [...]) orzekającej o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2016 r. (znak: [...]) orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] pow. 1805m2, jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10 listopada 2016 r. (znak: [...]) orzeczono o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2016 r. (znak: [...]) orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], pow. 1805m2, jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą [...] W uzasadnieniu szeroko streszczono przebieg dotychczasowego postępowania, przytoczono treść art. 155 k.p.a., a następnie podkreślono, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w. wniosek o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności można skutecznie złożyć do dnia, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna, ponieważ z tym dniem użytkownik wieczysty, jako uprawniony do żądania ulgi w spłacie w formie rat, traci swój status użytkownika wieczystego.

Dodano, że zdaniem organu I instancji w przypadku A. Ł. żądanie to nie mogło zostać zrealizowane, a to z powodu zakazu zbywania oraz obciążania, który został ustanowiony na jego udziale w przedmiotowej nieruchomości i do dnia 10 listopada 2016 r. nie został wykreślony. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że rozłożenie na raty po dniu 14 września 2016 r., czyli po dacie uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję, jest niemożliwe. Zaznaczono bowiem, że ustawodawca szczegółowo uregulował zasady udzielenia ulg od opłaty za przekształcenie, która stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym.

Ponadto wskazano, że przepisy zawarte w art. 4 u.p.p.u.w. wyłączają możliwość stosowania ulg wymienionych w art. 64 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych, tj. umorzenia w całości lub w części oraz odroczenia na raty spłaty należności. Podkreślono przy tym, że organ I instancji pomimo stwierdzenia, iż zmianie decyzji stoją na przeszkodzie przepisy szczególne zbadał również pozostałe przesłanki wynikające z treści art. 155 k.p.a. W szczególności zwrócono uwagę, że regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie względami natury słusznościowej, czy celowościowej. Podniesiono także, że w niniejszej sprawie interes obywateli jest sprzeczny z interesem wnioskodawcy, a nadto zwrócono uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. Ł. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia. Odwołujący się zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w. W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że po wydaniu decyzji o przekształceniu odpadła przesłanka negatywna rozłożenia spłaty na raty wskutek uchylenia zakazu zbywania i obciążania ujawnionego na udziale A. Ł.. Zdaniem wnioskodawcy, co do zasady rozłożenie na raty następuje w decyzji o ustaleniu spłaty, w której określa się warunki tego rozłożenia. Niemniej jednak, w ocenie odwołującego się, uwzględniając względy wykładni funkcjonalnej i celowościowej, należy uznać, że dopuszczalne jest również rozłożenie spłaty na raty także następczo, przy wykorzystaniu trybu z art. 155 k.p.a., po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Podkreślono też, że twierdzenia dotyczące wygaśnięcia uprawnienia, co do rozłożenia na raty należy uznać za sprzeczne z treścią art. 155 k.p.a. Ponadto odwołujący się zakwestionował twierdzenie dotyczące art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w. Zaznaczono, że ustawa ta nie wprowadza ograniczenia czasowego, ani wygaśnięcia prawa po stronie użytkownika wieczystego, zaś celem regulacji ww. przepisu – według odwołującego się – było zapewnienie faktycznej możliwości realizacji prawa przez użytkowników wieczystych. Podkreślono również, że z uwagi na datę wydania orzeczenia Sądu Apelacyjnego strona była pozbawiona możliwości realizacji tego prawa. Dodano przy tym, że rozłożenie płatności na raty jest z mocy prawa zabezpieczone hipoteką, zaś przepisy ustawy nie przewidują ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością przez właściciela.

Ponadto nadmieniono, że o możliwości stosowania art. 155 k.p.a. wielokrotnie orzekały sądy administracyjne, a w związku z tym – w ocenie odwołującego się – argument zawarty w decyzji należy uznać za niezrozumiały dla strony oraz niepowiązany merytorycznie z treścią decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło na wstępie treść art. 4 ust. 1-3 u.p.p.u.w., a następnie wskazało, że w jego ocenie, z przepisu tego wynika bezspornie, iż kwestia rozłożenia na raty powinna zostać rozstrzygnięta w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czyli decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.p.u.w., przy czym ze stosownym wnioskiem w przedmiocie rozłożenia na raty powinien wystąpić użytkownik wieczysty. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 3 ust. 2 u.p.p.u.w., podkreślił również, że użytkownik wieczysty z chwilą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego staje się właścicielem nieruchomości, a w związku z tym – zdaniem organu II instancji – już tylko z tego powodu traci tytuł do domagania się rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty, ponieważ uprawnienie to zastrzeżone jest jedynie dla użytkownika wieczystego.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie było zagadnienie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślono przy tym, że w obrocie prawnym funkcjonuje już bowiem ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2016 r. (znak: [...]) orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], pow. 1805m2, jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą [...] – co do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2016 r. (znak: [...]) umorzyło postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy przytaczając treść art. 155 k.p.a., podzielił pogląd organu I instancji w przedmiocie niemożności zastosowania tego przepisu z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi, tj. art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 u.p.p.u.w. Wskazał bowiem, że skoro jedynie użytkownik wieczysty może wystąpić o rozłożenie opłaty na raty, to niemożliwe jest zastosowanie regulacji art. 155 k.p.a. do osoby, która jako właściciel nieruchomości utraciła już status użytkownika wieczystego. Zdaniem organu II instancji zastosowaniu art. 155 k.p.a. sprzeciwiały się w tym względzie przepisy prawa materialnego, a zatem kluczowa przesłanka, o której stanowi art. 155 k.p.a. nie została spełniona.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, zmiana po stronie podmiotowej, jaka nastąpiła w związku z przekształceniem prawa użytkowania w prawo własności również wykluczała możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. z uwagi na aktualny brak tożsamości stosunku prawnego i faktycznego. Podniesiono przy tym, że już tylko z tych dwóch powodów należało wyprowadzić wniosek, że brak było podstaw do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia na raty.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, opierających się przede wszystkim na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 606/13) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło ich trafności. Zaznaczono przy tym, że ww. wyrok wydany został w związku ze sprawą, której przedmiotem była zmiana decyzji ostatecznej o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy mając na względzie podniesioną już wcześniej argumentację, zwrócił uwagę, że powyższe orzeczenie nie mogło znaleźć zastosowania na zasadzie analogii w rozpatrywanym przypadku, ponieważ wydane zostało w odniesieniu do zupełnie innej instytucji (opłata adiacencka), uregulowanej innymi przepisami prawa materialnego (ustawa o gospodarce nieruchomościami). Podkreślono przy tym, że w rozpoznawanej sprawie na przeszkodzie do zastosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stały przede wszystkim przepisy szczególne, a także brak tożsamości sprawy głównej oraz sprawy objętej trybem nadzwyczajnym.

Z kolei wykładnia funkcjonalna i celowościowa nie mogły – zdaniem organu II instancji – uzasadniać trybu nadzwyczajnego, którego zastosowanie samo w sobie mogłoby zostać zakwalifikowane jako sprzeczne z prawem.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący A. Ł., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że w jego ocenie zaskarżona decyzji opiera się na błędnej argumentacji prawnej założenia, że uzyskanie przez skarżącego własności nieruchomości wyłączało możliwość rozłożenia zapłaty na raty. Podkreślił on bowiem, że z perspektywy zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. w dalszym ciągu jest on użytkownikiem wieczystym, ponieważ składał wniosek jako użytkownik wieczysty i był użytkownikiem wieczystym w chwili wydawania decyzji, o której zmianę wnosi. Zdaniem skarżącego, interpretacja przedstawiona przez organ odwoławczy w ogóle wyłączałaby możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w każdym przypadku, gdyż za każdym razem, w wyniku wydania decyzji zmienia się sytuacja prawna strony, ponieważ strona ta nabyła prawo, które zmienia jej sytuację prawną.

Tym samym, w ocenie skarżącego, konsekwentnie przyjmując nie byłaby już ona stroną uprawnioną do wystąpienia o uzyskania tego prawa, a więc według przedstawionej przez organ II instancji argumentacji nie mogłaby się domagać zastosowania art. 155 k.p.a., co z kolei – według skarżącego – byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami interpretacji przepisów. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie również stan faktyczny i prawny, bowiem rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. dokonywane jest w ramach tej samej sprawy administracyjnej, jako że jest to tryb nadzwyczajnego wzruszenia decyzji.

Ponadto, skarżący powołując się ponownie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 606/13) podniósł, że w jego ocenie nie można się zgodzić z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że z punktu prawnego orzeczenie to nie mogło być wskazówką do interpretacji prawa w przedmiotowej sprawie. Według skarżącego, argumentacja przedstawiona w ww. wyroku podważała całkowicie zasadność twierdzeń jakoby uprawnienia wygasały z chwilą wydania decyzji pierwotnej, a na tym opierała się zaskarżona decyzja. Wreszcie skarżący zakwestionował twierdzenie dotyczące art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w., że nie wprowadza ograniczenia czasowego, ani wygaśnięcia prawa po stronie użytkownika wieczystego. W szczególności, w ocenie skarżącego podstawę do zastosowania przewidzianej możliwości rozłożenia na raty stanowi art. 155 k.p.a., natomiast celem regulacji z art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w. było zapewnienie faktycznej możliwości realizacji prawa przez użytkowników wieczystych.

Skarżący zaznaczył również, że z uwagi na datę wydania orzeczenia Sądu Apelacyjnego był on pozbawiony możliwości realizacji tego prawa, natomiast wykładnia celowościowa i funkcjonalna przemawiała za dopuszczalnością realizacji tego prawa w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, kiedy było to już możliwe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona z przyczyn wskazanych poniżej.

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że w obrocie prawnym egzystuje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K., znak [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], pow. 1805m2, jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą [...] - co do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2016 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 8 sierpnia 2016 r. w którym pełnomocnik wyraża zgodę na wydanie decyzji ze spłatą jednorazową. W aktach sprawy znajduje się także pismo z dnia 17 czerwca 2016 r, sporządzone przez radcę prawnego, w którym odpowiadając na pytanie Wydziału Skarbu Miasta UMK czy istnieje możliwość rozłożenia -w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - na raty opłaty za przekształcenie i zabezpieczenie spłaty rat hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem w sytuacji, kiedy w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ujawniony jest wpis zakazujący zbywania i obciążania nieruchomości, radca informuje, że w jego ocenie wydanie takiej decyzji stałoby w sprzeczności z wpisem ujawnionym w księdze wieczystej.

Do akt sprawy zostało dołączone także ksero postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie, sygn. akt II AKz 290/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r., którym Sąd uchylił zabezpieczenie majątkowe ustanowione postanowieniem prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 26 października sygn. akt VI Ds. [...] w postaci zakazu zbywania i obciążania nieruchomości (kamienicy) położonej w K. al. [...] (działki nr [...]).

W dniu 22 września 2016 r. A. Ł. reprezentowany przez adwokata K. K.-C. złożył wniosek o zmianę ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K., przez rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U.2015 poz. 783 z późń. zm.) W dniu 27 października 2016 r. został przesłany przelew brakującej opłaty, tym samym czyniąc zadość wymogom fiskalnym postępowania.

Ponadto, pismem z dnia 28 października 2016 r. pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. radca prawny M. N. wyraziła zgodę na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K., poprzez rozłożenie na raty należnej od wnioskodawcy opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 83):

"1. Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje:

1. 1) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne;
2. 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

1a. Organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest wojewoda.

1. 2. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.
2. 3. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich".

Ponadto, zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: "1. Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5.

1. 2. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.).
2. 3. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat.
3. 4. Nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski".

Zgodnie z postanowieniami art. 155 kpa, "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio".

Kwestia "sporną" w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, jest możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. do ww. ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Sąd I instancji podziela stanowisko organów administracyjnych, że z wykładni gramatycznej przepisu powołanego przez stronę wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali ich istnienie, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Decyzja, której dotyczy wniosek jest bezspornie ostateczna.

W drugiej kolejności trzeba wskazać, że zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji wyraziły wszystkie strony postępowania, gdyż za stronę postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uważa się wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Stąd, w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. został spełniony wymóg uzyskania przez organ zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów. Pismem z dnia 28 października 2016 r. strony uczyniły zadość wymogom postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. przez aktywne uczestnictwo wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Idąc dalej, w kontroli wyżej wskazanych wymogów/przesłanek art. 155 k.p.a., Sąd I instancji stwierdza, że nie podziela stanowiska organu I i II instancji, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wniosek o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności można skutecznie złożyć do dnia, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna, ponieważ z tym dniem użytkownik wieczysty jako uprawniony do żądania ulgi w spłacie w formie rat, traci swój status użytkownika wieczystego.

W przekonaniu Sądu I instancji w demokratycznym państwie prawnym zaprezentowana przez organ wykładnia prawa jest zawężona i niedopuszczalna. Skoro w obiektywnym porządku prawnym funkcjonuje treść art. 155 k.p.a. przewidująca zmianę decyzji ostatecznych uprawniających, skoro w obrocie prawnym znajduje się treść art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej i skoro z przyczyn względnie obiektywnych skarżący nie mógł/nie chciał skorzystać z rozłożenia opłaty na raty na czas wydania decyzji przekształceniowej - to niczym nie jest uzasadnione twierdzenie, że treść art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej przeciwstawia się możliwości wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie rozłożenia opłaty na raty. W przekonaniu Sądu, zarówno organ I, jak i II instancji, dokonały w tym przypadku błędnej wykładni prawa, niezasadnie przyjmując, że treść art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej przeciwstawia się, wydaniu zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie opłaty za użytkowanie.

W tym momencie nie jest kwestią zasadniczą/wiodącą, czy skarżący może wystąpić z wnioskiem o rozłożenie opłaty na raty, tylko czy treść art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej pozwala na zmianę ostatecznej decyzji o przekształceniu w zakresie opłaty za przekształcenie. Systemowa interpretacja prawna tj. art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej - nie eliminuje możliwości złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, przez uruchomienie trybu art. 155 k.p.a., przez skarżącego już jako właściciela. Argumentacja, że decyzje w trybie art. 155 k.p.a. wydawane są tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, Sąd uznaje za nietrafną. Taki pogląd może służyć tylko jako pewna zasada, która może mieć wyjątki. Jako zasada, tryb art. 155 k.p.a. nie dotyczy decyzji związanych, wydawanych na podstawie norm kompetencyjnych nie zawierających pojęć nieoznaczonych, nie stopniujących zakresu obowiązków/sancji, i określających negatywne następstwa prawne dla danego podmiotu prawa starającego się o zmianę ostatecznej decyzji.

W przypadku ew. zmiany ostatecznych związanych decyzji pozytywnych dla strony wydawanych w sytuacji interpretacji przez organ pojęcia nieoznaczonego, istotny prawnie jest kierunek i uzasadnienie zmiany. Wypowiedź organu w przedmiocie rozłożenia na raty jest wydawana w ramach decyzji związanej, ale ta decyzja związana ma niewątpliwie pozytywny wydźwięk dla adresata decyzji. Skarżący jednocześnie nie domaga się niczego więcej niż to przewiduje norma stanowiąca podstawę do wydania decyzji związanej w przedmiocie rozłożenia na raty. Uiszczenie całej opłaty jednorazowo ma także charakter obligatoryjny, lecz dopiero wtedy kiedy beneficjent nie korzysta z rozłożenia opłaty na raty. W realiach kontrolowanej sprawy i zarazem obiektywnego stanu prawnego, kiedy użytkownik wieczysty ma, w świetle art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, przy spełnieniu pewnych przesłanek prawem określonych, publiczne prawo podmiotowe do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, nie można odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. argumentować zastosowaniem tej instytucji tylko do decyzji uznaniowych, gdyż w tym kontrolowanym stanie prawnym wykładnia organu prowadzi do wniosków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym.

Bez wyraźnej cezury prawa, pozbawia użytkownika wieczystego wskutek upływu czasu, nabycia statusu właściciela do skorzystania z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. uznając, że treść art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej stanowi przepis szczególny przeciwstawiający się pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej wynika, że decyzja o przekształceniu ma się obligatoryjnie wypowiadać w sprawie opłaty, jednak z treści art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej nie wynika wprost, że złożenie wniosku o rozłożenie opłaty na raty jest ograniczone w czasie.

Nie można zakładać, że normy art. 3 i 4 ustawy przekształceniowej są adresowane tylko do użytkownika wieczystego. Normy te kształtują sytuację prawną zarówno użytkownika wieczystego, jak i właściciela po przekształceniu prawa. Potencjalna decyzja o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji przekształceniowej w zakresie rozłożenia opłaty na raty, dotyczy tego stosunku, który został nawiązany na podstawie pierwotnej decyzji przekształceniowej. Adresatem potencjalnej decyzji zmieniającej jest ta sama osoba fizyczna, a zmieniana pierwotna decyzja przekształceniowa kształtuje jej prawa i obowiązki zarówno jako użytkownika wieczystego jak i właściciela, stąd wydanie decyzji o zmianie jest potencjalnie dopuszczalne. Stąd też beneficjentem tej normy jest zarówno użytkownik wieczysty, o którym stanowi wprost przepis, jak i właściciel przekształconego prawa. Jeżeli bowiem, w myśl art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej złożenie wniosku nie jest ograniczone w czasie, to jest zatem możliwe złożenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w okresie późniejszym, co może nastąpić właśnie w trybie art. 155 k.p.a. To ograniczenie w czasie, nie może wynikać z tego, norma literalnie adresowana jest do użytkownika wieczystego.

Następnie, w wyniku kontroli przesłanki, podnoszącej ustalenie przez organ, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, Sąd stwierdza, że przeprowadzone rozważania przez organ I instancji w tym zakresie mają charakter jednostronny, tzn. z nastawieniem na ochronę interesu społecznego, bez szczegółowego rozważenia na czym w sprawie polega słuszny interes strony. Znaczenia tych interesów trzeba przy tym szukać w aksjologii ustawy przekształceniowej i Konstytucji RP. Nadto, organ II instancji nie wypowiedział się w przedmiocie oceny tej przesłanki w sprawie.

W związku z tym organ II instancji powinien raz jeszcze zastosować tę normę z zachowaniem zobiektywizowanego ważenia argumentów przemawiających za i przeciw zastosowaniu w sprawie przez organ, w świetle tej przesłanki, treści art. 155 k.p.a. W konsekwencji, organ zarówno I jak i II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Powyższe nie oznacza, że tym razem organ ma faworyzować słuszny interes strony w zestawieniu z interesem społecznym.

Ponieważ organ odwoławczy ma możliwość w wyniku rozpatrzenia odwołania po raz drugi dokonać aktu stosowania prawa, wykorzystując przy tym m.in. treść art. 136 k.p.a., Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego, uznając że była nie tyle aktem ponownego stosowania prawa, co "kontrolną" akceptacją/powtórzeniem rozstrzygnięcia i argumentacji organu I instancji. Jeżeli z uwagi na wymóg zasady aktualności działania administracji publicznej w sprawie zaistniałyby okoliczności faktyczne przemawiające za zabezpieczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), SKO powinno to odpowiednio rozważyć, z uwagi na treść art. 138 § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować się oceną prawną wyrażoną przez Sąd I instancji i wyeliminować ww. błędy w wykładni prawa i ustaleniach stanu faktycznego i prawnego m.in. w przedmiocie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a jak w w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).