Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 marca 2022 r., złożonym w formie elektronicznej (e-puap), J. M. wniósł do Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-puap projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1567K.
Organ potraktował wniosek jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej "u.d.i.p.".
Pismem z 7 kwietnia 2022 r. znak PZD-OR.0142.6.2022.AK Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu poinformował wnioskodawcę, że działając na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. powiadamia: "że w związku z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 marca 2022r. pojawiły się koszty dodatkowe związane ze sposobem i formą udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Koszty dodatkowe, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, w niniejszej sprawie obejmują skanowanie projektu stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 1567 K Nowy Sącz - Wojnarowa w związku z tym, że tut. Zarząd nie posiada wersji elektronicznej tego dokumentu. Wartość brutto za skanowanie przedmiotowego projektu stałej organizacji ruchu wynosi: 71,40 zł. Słownie: siedemdziesiąt jeden złotych 40/100.
W związku z powyższym bardzo proszę w ciągu 14 dni od otrzymania powiadomienia poinformować Powiatowy Zarząd Dróg w Nowym Sączu o zgodzie na pokrycie kosztów w wyżej wymienionej wysokości lub, czy ze względu na wysokość opłaty odstępuje Pan od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, podając nowy sposób lub formę, z którymi nie wiążą się opłaty".
W piśmie z 10 kwietnia 2022 r wnioskodawca zakwestionował naliczenie ww. opłaty i wezwał organ do usunięcia naruszenie prawa podnosząc na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. W dalszej części odpowiedzi wnioskodawca przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie naliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej, w tym wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., sygn. II SA/Łd 23/20. Ponadto poinformował organ, że w świetle przytoczonych przykładów orzecznictwa w zestawieniu z treścią pisma, w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. nie przedstawiono szczegółowych informacji pozwalających uznać, że w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji organ poniósł dodatkowe koszty. Wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując termin na udostępnienie informacji, gdyż akt obarczony wadą prawną nie stanowi powodu do wydłużenia terminu na udostępnienie wnioskowanej informacji.
W odpowiedzi z 12 kwietnia 2022 r. organ wskazał, że "W odpowiedzi na Pana wniosek z dnia 30 marca 2022 r. dotyczący udostępnienia projektu stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 1567 K Nowy Sącz - Wojnarowa - Wilczyska oraz w nawiązaniu do pisma PZD-OR.0142.6.2022.AK z dnia 7 kwietnia 2022 r. w załączeniu przesyłam skan przedmiotowego projektu, jednocześnie informuję, że Powiatowy Zarząd Dróg nie miał możliwości technicznych wykonania wersji elektronicznej żądnych informacji we własnym zakresie. Koszt w związku z przetworzeniem dokumentacji wyniósł 71,40 zł. Koszt ten, podany w poprzednim piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. został określony na podstawie rozpoznania cenowego - rozmowy telefonicznej z pracownikiem Firmy B., 33-300 Nowy Sącz, która ostatecznie wykonała skanowanie projektu (71 stron A-3 po 1 zł za stronę, 1 strona A-4 po 0,40 zł za stronę). W załączeniu przesyłam również kopie faktury za wykonie usługi skanowania przedmiotowego projektu potwierdzającą faktycznie poniesione koszty".
Kolejno wnioskodawca J. M. wniósł 19 kwietnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "na akt naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej", a to na "akt Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z 12 kwietnia 2022 r. (sygnatura: PZD-OR.0142.6.2022.AK) poprzedzony pismem o tym samym znaku sprawy z 7 kwietnia 2022 r., na mocy którego wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej". Wydanemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa,
- 2. art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej,
- 3. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.
Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie aktu wyznaczającego opłatę za udostępnienie informacji; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał treść korespondencji z organem. Wskazał, że orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że sformułowania "dodatkowe koszty" poniesione przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie należy utożsamiać z kosztami każdej dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników (np. konieczność wykonania dodatkowej pracy, jak chociażby wyszukania określonych we wniosku informacji, czy zeskanowania dokumentów). Koszty dodatkowe nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej, ale wydatkami rzeczywiście poniesionymi ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, związanymi z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 662/16).
Realizacja wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. uprawnienia do pobrania opłaty może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej, nie jest możliwe ustalanie takich kosztów na podstawie stawek ryczałtowych. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Dopuszczalne jest wyłącznie indywidualne i konkretne obliczenie kosztów.
Skarżący podniósł, że już w piśmie z 10 kwietnia 2022 r. wykazał, że w piśmie organu z 7 kwietnia 2022 r.: brak jest informacji o liczbie dokumentów oraz stron oraz ich rozmiarach, które musiały zostać przekształcone do wersji elektronicznej; brak jest informacji odnośnie do przyczyn powstania kosztów dodatkowych - nie wiadomo z czego te koszty wynikają, gdyż nie przedstawiono żadnego dokumentu pozwalającego na stwierdzenie poprawności wyliczenia; żądanie wyrażenia zgody na uiszczenie opłaty lub cofnięcia wniosku jest niezgodne z prawem, gdyż pozostawienie pisma bez odpowiedzi, to w terminie 14 dni od doręczenia tego pisma organ ma obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji.
Odnosząc się do pisma organu z 12 kwietnia 2022 r. wskazał, że za pośrednictwem e-puap otrzymał od organu: wnioskowaną informację, czyli projekt organizacji ruchu dla drogi 1567K w wersji elektronicznej zawierający 71 stron; skan faktury za skanowanie wystawionej na PZD w Nowym Sączu bez określenia jakiej dokumentacji dotyczy, w jakim formacie i w jakiej liczbie stron.
Stwierdził, że organ przekazał wnioskowaną informację informując, że nie miał możliwości technicznych wykonania wersji elektronicznej we własnym zakresie, w związku z czym koszt przetworzenia dokumentacji wyniósł 71,40 zł podając liczbę stron A3 i A4 oraz stawki za skanowanie stron w poszczególnych rozmiarach oraz przesłał skan faktury za wykonanie usługi skanowania przedmiotowej dokumentacji.
W powyższym stanie faktycznym istotne jest zweryfikowanie, czy takie postępowanie organu było prawidłowe. Jak wynika z przywołanego orzecznictwa organ miałby prawo obciążać wnioskodawcę kosztami tylko wtedy, gdyby były to koszty dodatkowe ponad koszt funkcjonowania urzędu.
Skarżący podkreślił, że wniosek dotyczył podstawowej informacji wytwarzanej i gromadzonej przez Powiatowy Zarząd Dróg w Nowym Sączu, czyli projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej, dla której PZD jest zarządcą. Tak więc przekształcenie posiadanej wersji papierowej do wersji cyfrowej leży w interesie organu i będzie mu służyć przez następne lata - co najmniej do czasu kompleksowej zmiany projektu organizacji ruchu.
Kolejną kwestią jest to, że organ nie wykazał braku środków technicznych do przekształcenia wnioskowanej informacji do postaci cyfrowej. Ogólnikowe stwierdzenia, że organ takich środków nie posiada jest co najmniej niewystarczające. Biorąc jednak pod uwagę całokształt działań organu można przyjąć, że to stanowisko nie odpowiada rzeczywistości. WSA rozpoznawał w sprawie II SAB/Kr 228/21 skargę skarżącego na bezczynność organu, gdyż w ustawowym terminie organ nie udostępnił informacji – elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1551K.
Już po otrzymaniu skargi PZD w Nowym Sączu przesłał skarżącemu przez e-puap wnioskowane materiały, które zawierały skany m.in. w formacie A3. Co istotne dla dalszego wywodu, z właściwości tych plików udostępnionych w październiku 2021 r. wynika, że do ich wytworzenia użyto urządzenia, którego sterownik nosi nazwę/oznakowanie 22BW-4. Tak więc w październiku 2021 r. organ dysponował urządzeniem, które umożliwiało skanowanie kartek A3.
Otrzymany wraz z pismem z 13 kwietnia 2022 r. skan faktury został wykonany w Powiatowym Zarządzie Dróg w Nowym Sączu, gdyż zawiera on prezentatę z datą wpływu i numerem dziennika korespondencji/faktur. We właściwościach tego pliku widnieje ten sam sterownik, co w przypadku skanów dokumentacji dla drogi 1551K - czyli 22BW-4. Z tego faktu nie można wprost stwierdzić, że oba dokumenty były skanowane na tym samym urządzeniu, ale można wnioskować, iż jest to bardzo prawdopodobne.
Organ nie wykazał w sposób wystarczający, że nie posiada urządzenia pozwalającego na skanowanie dokumentów formatu A3. Udowodnił pośrednio (poprzez skan pisma oraz faktury), że posiada urządzenie pozwalające na skanowanie formatu A4. Biorąc pod uwagę, że kartka A3 odpowiada 2 kartkom formatu A4, to organ miał co najmniej możliwość wykonania we własnym zakresie skanów cząstkowych - po 2 pliki/strony na każdą stronę A3.
Skanowanie to tylko jedna z metod digitalizacji dokumentów papierowych. Inną formą jest zrobienie zdjęć przy pomocy aparatu fotograficznego lub nawet aparatu wbudowanego w powszechnie używane obecnie smartfony. PZD w Nowym Sączu nie wykazał, że nie posiada żadnego aparatu fotograficznego ani smartfonu z wbudowanym aparatem fotograficznym.
W świetle powyższej argumentacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przekształcenie wnioskowanej dokumentacji do postaci cyfrowej musiało być zlecone do podmiotu zewnętrznego. Można wręcz uznać, że było to działanie celowe zmierzające do zniechęcenia wnioskodawcy do pozyskiwania informacji publicznej w postaci projektów organizacji ruchu. Prawo do informacji jest prawem człowieka, a art. 61 gwarantuje realizację tego prawa na zasadach przewidzianych w ustawach, w tym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o uchylenie aktu naliczenia opłaty jest więc w pełni uzasadniony.
W piśmie z 29 kwietnia 2022 r. skierowanym do skarżącego organ wskazał: "W nawiązaniu do pisma PZO-OR.0142.6.2022.AK z 12 kwietnia 2022 r. w związku z przesłaną skargą do WSA Kraków informuję, że w piśmie tym Powiatowy Zarząd Dróg nie wzywał Pana do ponoszenia kosztów za przetworzenie informacji związanej ze skanowaniem projektu stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 1567 K. Uwzględniając Pana wnioski zawarte w piśmie z dnia 10 kwietnia 2022 r. wykonanie wersji elektronicznej żądanych dokumentów nastąpiło na koszt Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu. Ww. pismo z dnia 12 kwietnia było informacją wykazującą faktyczny koszt realizacji tej usługi, potwierdzony kopią faktury, natomiast nie stanowiło wezwania do pokrycia tych kosztów przez Pana. Informuję ponadto, że tut. Zarząd ze względu na ograniczenia kadrowe i rodzaj posiadanego sprzętu nie jest w stanie we własnym zakresie przetwarzać w ten sposób obszernych opracowań i dokumentacji. Niezależnie od tego Pana skarga zostanie przekazana do WSA w Krakowie".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:
- 1) odrzucenie skargi z uwagi na naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez skierowanie skargi przeciwko osobie nieposiadającej zdolności sądowej w niniejszej sprawie - Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu, względnie:
- 2) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a to w związku z tym, że Powiatowy Zarząd Dróg w Nowym Sączu odstąpił od żądania zapłaty przez skarżącego kosztów udostępnienia informacji publicznej,
- 3) nieobciążanie Powiatowego Zarządu Dróg kosztami postępowania.
W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarga została nieprawidłowo złożona na działanie Dyrektora PZD. Jak wynika z art. 25 § 2 P.p.s.a.: "Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej". Zdolności takiej nie posiada jednak dyrektor jednostki. Skarga powinna być zatem odrzucona.
W uzasadnienie wniosku o umorzenie postępowania organ stwierdził, że z ostrożności procesowej wskazać należy, iż zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (z innych przyczyn niż wymienionych w pkt 1 i 2 tego przepisu). W niniejszej sprawie, pomimo poniesienia kosztów przez PZD, skarżący osiągnął cel w postaci braku żądania od niego kosztów skanowania dokumentów. Nie oznacza to jednocześnie merytorycznej zgody na wszystkie argumenty podniesione przez skarżącego. Z tej przyczyny postępowanie stało się także bezprzedmiotowe, choć aktualne pozostają argumenty wyrażone w pkt 1 niniejszej odpowiedzi na skargę.
W uzasadnieniu wniosku o nieobciążanie kosztami organ wskazał, że skarżący już drugi raz skierował skargę do WSA przeciwko Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu (poprzednia skarga z 28 października 2021 r.). W niniejszej sprawie zażądał skanowania obszernej dokumentacji (71 stron formatu A3), co nie mieści się w normalnej działalności jednostki samorządowej, jaką jest PZD. Skanowanie we własnym zakresie wymagałoby bowiem znacznego nakładu pracy i, wbrew twierdzeniu skarżącego, jest to zbędne dla działalności PZD.
Ponadto, Powiatowy Zarząd Dróg nie obciąży skarżącego powstałymi kosztami z uwagi na ich niewielką wysokość. Nie oznacza to jednak, że w przypadku powielania i mnożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, takie koszty w przyszłości zostaną nałożone na skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy K.p.a. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (rozprawa zdalna), z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 17 czerwca 2022 r.).
Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 6 lipca 2022 r. wyznaczył na dzień 6 września 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe.
Z tych względów, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 oraz zarządzenia Przewodniczącego II Wydziału z 6 lipca 2022 r. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W szczególności w myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sąd jest właściwy w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Złożona w niniejszej sprawie skarga J. M. "na akt naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej", a to na "akt Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z 12 kwietnia 2022 r. (sygnatura: PZD-OR.0142.6.2022.AK) poprzedzony pismem o tym samym znaku sprawy z 7 kwietnia 2022 r., na mocy którego wyznaczono opłatę za udostępnienie informacji publicznej" jest w istocie skargą na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to na dokonaną na podstawie art. 15 u.d.i.p. czynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z 7 kwietnia 2022 r. znak PZD-OR.0142.6.2022.AK w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej, bowiem jak wynika z zacytowanych na wstępie niniejszego uzasadnienia treści pism Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu to właśnie pismem z 7 kwietnia 2022 r. skierowanym do skarżącego ustalono wysokość opłaty za udzielenie informacji publicznej.
Kontrolując zaskarżoną czynność zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu ww. czynność organu – pismo z 7 kwietnia 2022 r., w którym powołano się na art. 15 ust. 2 u.d.i.p., informujące wnioskodawcę o dodatkowych kosztach udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, a także wzywające do wyrażenia w terminie 14 dni zgody na pokrycie kosztów bądź podanie nowego sposobu lub formy udostępnienia, z którą nie wiążą się opłaty - nie spełnia wymogów prawem przepisanych (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W związku z tym należało stwierdzić jej bezskuteczność. Niezachowanie wymogów wynikających z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przed udostępnieniem informacji publicznej, z uwagi na pozbawienie wnioskodawcy wskazanych tam uprawnień, skutkuje niemożnością pobrania od wnioskodawcy opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p.
Powyższe wynika z faktu, że w niniejszej sprawie organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zawierającego prawidłowe uzasadnienie, czym organ naruszył normę art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
Zatem organ, w przypadku zaistnienia rzeczywistych podstaw, jest uprawniony do naliczenia stosownej opłaty za udostępnienie informacji. Działanie takie jest wówczas prawnie dopuszczalne.
Należy jednak zwrócić uwagę, że stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
W związku z powyższym takie powiadomienie o wysokości opłaty (w niniejszej sprawie zaskarżona czynność z 7 kwietnia 2022 r.) jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie przewidziane w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, z drugiej nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego.
Prawidłowo sformułowane i uzasadnione powiadomienie ma umożliwić wnioskodawcy podjęcie racjonalnej decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy winno prowadzić natomiast do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu.
Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji;
- 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku.
W powiadomieniu tym organ powinien wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ winien podjąć działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi zatem do konstatacji, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości.
Przy tym dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o ww. okolicznościach dotyczących kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej i możliwości zmiany swojego wniosku.
Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy zawierającego prawidłowe, zgodne z przepisami u.d.i.p., uzasadnienie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i możliwości zmiany wniosku.
W piśmie z 7 kwietnia 2022 r., od którego rozpoczął bieg 14 dniowy termin dla stosownego działania wnioskodawcy, skutkujący potencjalnie obowiązkiem poniesienia przez niego opłaty, organ ograniczył się, odnośnie kosztów udostępnienia informacji, jedynie do wskazania, że "pojawiły się koszty dodatkowe związane ze sposobem i formą udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Koszty dodatkowe, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, w niniejszej sprawie obejmują skanowanie projektu stałej organizacji ruchu (...) Zarząd nie posiada wersji elektronicznej tego dokumentu. Wartość brutto za skanowanie przedmiotowego projektu stałej organizacji ruchu wynosi: 71,40 zł".
Organ w ww. powiadomieniu nie zawarł opisanej dopiero w kolejnych pismach informacji o tym, że Powiatowy Zarząd Dróg nie ma możliwości technicznych wykonania wersji elektronicznej żądnych informacji we własnym zakresie, ani informacji jak i w oparciu o co wyliczono koszt przetworzenia (skanowania) wnioskowanej dokumentacji.
Zasadny okazał się w związku z powyższym zarzut skargi braku przedstawienia w powiadomieniu informacji odnośnie przyczyn powstania kosztów dodatkowych.
Tym samym organ nie poinformował skutecznie wnioskodawcy o uprawnieniach wynikających z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. naruszając ten przepis (por. postanowienie NSA z 24 marca 2022 r. sygn. III OSK 419/22 - powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzecenia.nsa.gov.pl).
Nawet gdyby uznać, że przedstawione przez organ w kolejnym piśmie z 12 kwietnia 2022 r. okoliczności są wystarczające do podjęcia racjonalnej decyzji przez wnioskodawcę, to przesłanie ich dopiero wraz z jednoczesnym udostępnieniem żądanej informacji trzeba uznać za spóźnione i bezskuteczne.
Dodatkowo, jak trafnie podniósł skarżący, organ ma prawo obciążać wnioskodawcę kosztami tylko wtedy, gdyby były to koszty dodatkowe ponad koszt funkcjonowania urzędu. Mogą to być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie.
Wniosek dotyczył podstawowej informacji wytwarzanej i gromadzonej przez Powiatowy Zarząd Dróg w Nowym Sączu, czyli projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej, dla której Powiatowy Zarząd Dróg w Nowym Sączu jest zarządcą.
Skanowanie to tylko jedna z metod digitalizacji dokumentów papierowych. Inną formą jest np.: zrobienie zdjęć przy pomocy aparatu fotograficznego, czy powszechnego obecnie smartfona.
Zaniechane przez organ prawidłowe i stosownie uzasadnione powiadomienie wnioskodawcy o sposobie wyliczenia dodatkowych kosztów mogłoby skutkować modyfikacją wniosku tak, by doprowadzić do formy udostępnienia żądanej informacji bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów czy też choćby samodzielnym zaznajomieniem się w siedzibie organu przez wnioskodawcę z informacją znajdującą się w posiadaniu zobowiązanego.
Odnosząc się do wniosków odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje po pierwsze, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg jest podmiotem zobowiązanym, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej (władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne). Ma też w tym zakresie zdolność sądową. Zatem wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny.
Z kolei późniejsza deklaracja organu o odstąpieniu od żądania zapłaty przez skarżącego wymierzonych w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. kosztów udostępnienia informacji publicznej nie niweczy prawa skarżącego do poddania w niniejszym postępowaniu kontroli sądowej zaskarżonej czynności organu z 7 kwietnia 2022 r. ustalającej te koszty, której treść i intencja są jednoznaczne (ustalenie obciążających wnioskodawcę kosztów realizacji wniosku). Dlatego też bezzasadny jest wniosek organu o umorzenie niniejszego postępowania sądowego.
Z uwagi natomiast na zasadność skargi i jednoznaczną treść art. 200 P.p.s.a. nie było podstaw prawnych do nieobciążania organu kosztami niniejszego postępowania.
Zgodnie z art. 150 P.p.s.a. w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 150 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.
Stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu na rzecz J. M. 200 zł obejmującą wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.