Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 567/15

Uzasadnienie

Wójt Gminy B. wydał w dniu 10.01.2014 r. decyzję znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla części działek nr [...],[...],[...] w B. - dla inwestycji dotyczącej komunikacji drogowej polegającej na budowie mostu drogowego nad potokiem [...] w ciągu drogi wewnętrznej.

Decyzja ta w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8.05.2014 r. znak: [...]. Przyczyną uchylenia decyzji był brak uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., brak załącznika graficznego do wniosku (przekrojów i profilów mostu) oraz wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej - bez uwzględnienia faktu, że do ustalenia warunków zabudowy obiektu infrastruktury technicznej nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty podniesione w odwołaniu przez S. i M.P., dotyczące zaliczenia przedmiotowego mostu do obiektów infrastruktury technicznej, konieczności uprzedniego przeprowadzenia "regulacji linii brzegowej" potoku [...] oraz obowiązku badania ksiąg wieczystych, w szczególności dotyczących dawnych parcel katastralnych, które utworzyły później działkę nr ew.[...].

Po uzupełnieniu postępowania m. in. poprzez ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, dołączenie załącznika graficznego wniosku decyzją z dnia 8.10.2014 r. organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy części działek nr [...],[...],[...] w B. dla inwestycji dotyczącej obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie mostu drogowego nad potokiem [...] w ciągu drogi wewnętrznej.

W uzasadnieniu przypomniano, że most na potoku [...] w ciągu drogi wewnętrznej jest obiektem infrastruktury technicznej, skutkiem czego w postępowaniu nie jest brany pod uwagę przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy p.z.p. w toku sporządzania analizy urbanistycznej połączonej z oceną stanu faktycznego, prawnego i innych okoliczności sprawy. Projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia w tym z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (na zasadzie przepisu art. 53 ust. 5c ustawy p.z.p. - tzw. milczące uzgodnienie po upływie 21 dni od przesłania do uzgodnienia). Decyzja zawiera załączniki wymagane przepisem art. 53 pkt 3 ustawy p.z.p.

Od decyzji tej odwołał się S.P., domagając się uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenia i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów:

1. 1) procesowych:
2. - art. 6, w zw. z art. 8, 10, 28 i 61 § 4 k.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu osób wykazanych w księgach wieczystych dla działki nr [...] (potok [...]),
3. - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji;
4. - art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności dla dogłębnego wyjaśnienia sporawy, w tym odstąpienie od zbadania treści ksiąg wieczystych;
5. 2) prawa materialnego:
6. - art. 3 i 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez przyjęcie, że władający jest właścicielem;
7. - art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że most jest urządzeniem infrastruktury technicznej, podczas gdy jest to budowla inżynierska wymagająca dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 18.02.2015 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że odwołanie nie zawiera żadnych zarzutów mogących stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ bada zgodność inwestycji z przepisami prawa. Wystarczające jest rozpoznanie stanu władania na podstawie urzędowej ewidencji gruntów i nie ma potrzeby badania ksiąg wieczystych. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy etapu ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Ponadto zgodnie z urzędowym wyciągiem z ewidencji gruntów - działka nr [...] (potok [...]) jest własnością Skarbu Państwa w całości. Taki stan prawny wynika z przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145). Oznacza to, że działka nr[...] posiada uregulowany stan prawny i brak ujawnienia Skarbu Państwa w księgach wieczystych nie zmienia skutków prawnych wynikających z wymienionego przepisu ustawy Prawo wodne. Stroną postępowania pozostaje zatem (w odniesieniu do działki [...]) wyłącznie Skarb Państwa.

Dodać w tej kwestii należy, że w Dzienniku Ustaw Nr 16 z 2003 r. poz. 149 opublikowane jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17.12.2002 r. zawierające wykaz śródlądowych wód powierzchniowych, istotnych dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej - stanowiących własność publiczną. Potok [...] znajduje się w poz. 630 tego wykazu.

Dalej zaznaczono, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy dla realizacji mostu, czy droga dojazdowa, w ciągu której położony jest most, ma połączenie z droga publiczną. Most (jako część drogi) jest obiektem infrastruktury technicznej. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej - zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy p.z.p. nie podlegają badaniu warunki określone w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że akta sprawy dowodzą, iż droga wewnętrzna (w ciągu której znajduje się planowany most) ma połączenie z drogą publiczną.

Skarżący, kwestionując zaliczenie przedmiotowej inwestycji do obiektów infrastruktury technicznej, przytacza definicję zawartą w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże cytując ten przepis, pominął jego istotna część, stanowiącą, że "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi".

Brak formalnego uregulowania linii brzegowej potoku [...] (jak twierdzi skarżący) jest również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy, ponieważ - zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy p.z.p. - "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich", również tych uprawnień, które mogłyby wynikać z "nieuregulowanej" linii brzegowej w miejscu budowy mostu. Należy przy tym zauważyć, że działki nr [...] i [...] przylegające do potoku [...] (dz. nr [...]) są własnością inwestora i to jego ew. interesu mogłaby dotyczyć regulacja linii brzegowej potoku.

Zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogą zatem skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.P., zarzucając jej naruszenie:

1. a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie osób widniejących w Księgach Wieczystych nr: [...],[...],[...] oraz w Lwh nr [...],[...],[...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w N. Wydział V Ksiąg Wieczystych dla działki ewid. nr [...] położonej w B. i w konsekwencji niezawiadomienie tychże osób o toczącym się postępowaniu pomimo ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz posiadanego przez nich statusu strony administracyjnej, co naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;
2. b) art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji a także zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń co do własności, linii brzegowej, infrastruktur technicznej, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji;
3. c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci Ksiąg Wieczystych oraz Lwh, jak również dowolnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności map geoportalowych, porównawczego wykazu zmian, rejestru gruntowego;
4. 2. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. a) art. 3 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż władający jest właścicielem nieruchomości, gdy w rzeczywistości posiadacz - władający, nie jest właścicielem rzeczy nieruchomej;
2. b) art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 i w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja w postaci budowy mostu drogowego nad Potokiem [...] jest urządzeniem infrastruktury technicznej, gdy w rzeczywistości most należy traktować jako rodzaj przeprawy w postaci budowli inżynierskiej, co w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji jedynie w oparciu, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie,
3. c) art. 14 w zw. z art. 15 ustawy prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż Skarb Państwa jest właścicielem w całości nieruchomości obejmującej działkę ewid. nr [...], gdy w rzeczywistości właścicielem i władającym w/w nieruchomością są osoby trzecie, jak również woda płynąca swym zakresem nie obejmuje całości gruntu o nr [...] położonego w B. a wyłącznie jej część.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także poprzedzającej decyzji organu i instancji, a także o zasądzenie kosztów procesu. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów uzupełniających z zestawienia dokumentów (oryginały do ewentualnego okazania na rozprawie):

1. a) 2 Księgi Wieczyste dotyczące działki [...]
2. b) 1 Księga Wieczysta wraz z mapą dotycząca działki [...],
3. c) 1 Porównawczy Wykaz Zmian z mapą,
4. d) 3 mapy geoportalowe, w tym w szczególności na okoliczność nie zawezwania przez organ wszystkich osób zainteresowanych w sprawie i w konsekwencji także na okoliczność bezzasadności wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej odrzucenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa i należycie uzasadniona. Organ I instancji wydał decyzję z dnia 8 października 2014 r. po pełnym uwzględnieniu wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej SKO z dnia 9 maja 2015 r. W szczególności ponowiono analizę urbanistyczno - architektoniczną, uzupełniono wniosek, dokonano niezbędnych uzgodnień. Utrzymanie w mocy tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było prawidłowe.

Trzeba zauważyć, że zarzuty skargi stanowią w znacznej części powtórzenie zarzutów odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do nich i szczegółowo wyjaśniło, z jakich powodów nie zostały one uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podziela tę ocenę.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - przepisów ust. 1 pkt 1 (dotyczącego kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i 2 (dotyczącego dostępu inwestycji do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Inwestycja objęta postępowaniem dotyczy budowy mostu w ciągu istniejącej drogi wewnętrznej gruntowej, stanowiącej przedłużenie utwardzonej drogi wewnętrznej biegnącej od drogi krajowej nr [...] do zabudowań inwestora i strony. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że taki most - jako część drogi stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a nie - tak jak tego chce skarżący - rodzaj przeprawy w postaci budowli inżynierskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokładnie wyjaśniło to w zaskarżonej decyzji. Wobec braku definicji ustawowej pojęcia "infrastruktury technicznej" należało oprzeć się na znaczeniu językowym – powszechnym, a uzupełniająco wskazano na wykładnię systemową bazującą na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności definicję zawartą w art. 143 ust 2 u.g.n.

Zarzuty naruszenia art. 3 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (poprzez błędne przyjęcie, iż władający jest właścicielem nieruchomości) oraz naruszenia art. 14 w zw. z art. 15 ustawy prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. (poprzez błędne ustalenie, iż Skarb Państwa jest właścicielem w całości nieruchomości obejmującej działkę ewid. nr [...]) łączą się ze sobą, a także z zarzutem niedopuszczenia do udziału w sprawie osób, które powinny być jej stronami tj. "prawdziwych" właścicieli działki ewid. nr [...].

Art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece brzmi: Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1); Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2), natomiast art. 4 tej ustawy stanowi: przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania.

Powołane przepisy nie zostały w niniejszej sprawie naruszone. W szczególności Skarb Państwa nie wywodzi swojej własności przedmiotowej nieruchomości z faktu jej posiadania, lecz z treści art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że "(...) śródlądowe wody powierzchniowe płynące (...) stanowią własność Skarbu Państwa". Wykaz śródlądowych wód powierzchniowych zawarty jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 16 poz. 149). W wykazie tym pod pozycją 630 znajduje się potok [...]. Ponieważ należy on do śródlądowych wód powierzchniowych, to na mocy art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne stanowi własność Skarbu Państwa. Jak wynika z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W ewidencji gruntów Skarb Państwa wpisany jest jako władający nieruchomością, co jednak nie znaczy, że jest jedynie posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Na podstawie art. 10 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne i w zw. z poz. 630 wykazu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. Skarb Państwa jest właścicielem działki nr [...] Powołane przepisy obalają domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie było zasadne przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, bowiem wpisy w księgach wieczystych nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący podnosi, że nie została w trybie administracyjnym uregulowana linia brzegowa potoku [...], a koryto potoku nie obejmuje całej powierzchni działki nr [...], a jedynie niewielką jej część (ok. 1/4). W tej sytuacji uczestnikami postępowania powinni być właściciele pozostałej części. Z zarzutem tym również nie można się zgodzić. Uregulowanie linii brzegowej Potoku [...] nie ma znaczenia dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Działki, na których przeprowadzana jest inwestycja są własnością inwestora. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, który w postępowaniu administracyjnym był prawidłowo reprezentowany. Prawdą jest, iż to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek czuwania nad prawidłowością ustalenia kręgu stron postępowania, jednakże w niniejszej sprawie obowiązek ten został wykonany.

Nie można przyjąć, że celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy mostu na potoku [...] konieczne jest uregulowanie linii brzegowej tego potoku. Organy obu instancji prawidłowo oparły się na wypisach z rejestru gruntów, które potwierdziły stan prawny wynikający z obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne.

Bezzasadny jest również zarzut braku dostępu do drogi publicznej. Jak już wcześniej wskazano w przypadku inwestycji dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury technicznej - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - na mocy art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się wymogu dostępności do drogi publicznej.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Decyzja została prawidłowo uzasadniona stosownie do wymogów art. 107 kpa, dowody zebrane i ocenione w sposób adekwatny i wystarczający w zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Dokonano również koniecznych uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, Starostą Powiatu [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo.

Z powyższych względów skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.