Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski działając jako organ nadzoru wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/249/2013 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W skardze wniósł o rozważenie ewentualnego odrzucenia skargi z uwagi na fakt, że istnieją wątpliwości co do zakresu nadzoru nad działalnością gminy polegającą na wydaniu zaskarżonej uchwały tzn. czy organem nadzoru w tej kwestii jest wojewoda, czy tez regionalna izba obrachunkowa.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) - dalej określana jako "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. W myśl art. 93 ust. 1 powołanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Organy nadzoru nad gminami zostały określone w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Również w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
Dla niniejszej sprawy istotne jest ustalenie zakresu pojęcia "sprawy finansowe", użytego w przytoczonych wyżej przepisach. Pozwoli to ustalić który organ - Wojewoda Małopolski czy Regionalna Izba Obrachunkowa - jest organem nadzoru w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji który z nich jest legitymowany do wniesienia skargi na tę uchwałę.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r., sygn. II OSK 1706/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) pojęcia "sprawy finansowe", o którym mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Bk 476/05). Skoro przepis art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wymienia kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które podlegają badaniu przez izbę, to trzeba przyjąć, że tylko te uchwały podlegają kompetencji nadzorczej izby. (...)
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:
- 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;
- 2) budżetu i jego zmian;
- 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;
- 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
- 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;
- 6) absolutorium;
- 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.
W komentarzu do art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ("Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy" pod red. Mirosława Steca, Wydawnictwo Oficyna, 2010) stwierdzono: "Definicji podatków i opłat lokalnych nie zawiera żaden akt prawny, także najważniejsza w tym zakresie u.p.o.l., w której unormowany jest podatek od nieruchomości, od środków transportowych oraz cztery opłaty: od posiadania psów, targowa, miejscowa i uzdrowiskowa. Nie ma podstaw do twierdzenia, że podatki i opłaty lokalne, o których mowa w komentowanym przepisie, to tylko te, które są uregulowane w powołanej ustawie. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć kompetencje nadzorcze r.i.o. jedynie do świadczeń objętych ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, wskazałby na tę ustawę bezpośrednio w tekście komentowanego przepisu.
Nie ma żadnych kłopotów z ustaleniem w literaturze katalogu świadczeń zaliczanych do "podatków i opłat lokalnych". O lokalności tych świadczeń decyduje przede wszystkim to, że zasilają one budżety lokalne i organy samorządowe mają wpływ na ich konstrukcję prawną. Sformułowane w doktrynie kryteria pozwalają w sposób precyzyjny ustalić katalog podatków i opłat lokalnych, który znacznie wykracza poza świadczenia uregulowane w u.p.o.l.
Ustalając znaczenie pojęcia "podatki i opłaty lokalne" należy zwrócić uwagę, że występuje ono w art. 168 Konstytucji. Wynika z niego, że j.s.t. mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Analiza tego przepisu potwierdza przyjęte w doktrynie rozumienie "podatków i opłat lokalnych". Na tej podstawie można przyjąć, że do tej grupy świadczeń należy zaliczyć te, które spełniają dwa kryteria:
- 1) stanowią dochód budżetu samorządowego,
- 2) jednostka samorządowa ma wpływ na ich konstrukcję prawną".
Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi opłatę lokalną w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z art. 6r. ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Zgodnie zaś z art. 6k i 6l powołanej ustawy dokonanie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalanie stawki takiej opłaty, jak również ustalanie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do rady gminy.
Art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zastrzega do właściwości nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej sprawy tylko takich podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Również ten warunek jest w niniejszej sprawie spełniony, bowiem zgodne z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia powołanego już wcześniej wyroku NSA o sygn. II OSK 1706/13, w którym rozważano między innymi, czy uchwała w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest sprawą finansową. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wprawdzie do przedmiotowych opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, to jednak nie przesądza to o tym, że sprawy dotyczące deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są sprawami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Samo złożenie deklaracji ani nie powoduje powstania obowiązku ponoszenia opłaty, ani nie kształtuje jej wysokości. Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje bowiem ex lege".
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest uchwała dotycząca wzoru deklaracji, lecz uchwała w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka uchwała niewątpliwie kształtuje wysokość opłaty, a zatem powinna mieścić się w zakresie zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Reasumując w niniejszej sprawie należało dojść do wniosku, że zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie finansowej, a co za tym idzie kompetencje nadzorcze w tym zakresie należą do regionalnej izby obrachunkowej, a nie do wojewody. Z tego względu skarga Wojewody Małopolskiego działającego, jako organ nadzoru podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.