Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 140/2023 z 5 kwietnia 2023 r. znak: WOB.7721.353.2022.EKAS, po rozpatrzeniu odwołania D. D.-W. i W. D.-W. - działających przez pełnomocnika - adwokata, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1036/2020 z 14 września 2020 r. znak: RPE.5162.7.2020.KBK, umarzającej jako bezprzedmiotowe w całości postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia na wniosek z 9 października 2019 r. D. D.-W. oraz W. W. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem (...) ostatecznej decyzji z 26 lipca 2019 r., nr 1043/2019, znak: ROiK.1.5162.52.2019.IGR - uchylił decyzję I instancji z 14 września 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.), dalej "P.b.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że sporny budynek położony jest przy ul. G. /S. w Krakowie; ma cztery kondygnacje naziemne i podpiwniczenie (częściowo dwupoziomowe); pochodzi z drugiej połowy XIV wieku i był wielokrotnie przebudowywany; jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]; jest zlokalizowany na obszarze układu urbanistycznego miasta Krakowa, wpisanym do rejestru zabytków pod numerem A-1 oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO.
Po informacji uzyskanej od Straży Miejskiej o tynku odpadającym z elewacji od strony ul. S. oraz po dokonanej kontroli, zawiadomieniem z 24 lipca 2019 r., znak: ROiK.I.5162.52.2019.IGR, PINB powiadomił Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. G. (dalej: Wspólnota) i Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, że wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku.
Następnie PINB decyzją nr 1043/2019 z 26 lipca 2019 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 108 § 1 K.p.a., nakazał Wspólnocie zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich podwórca nieruchomości zabudowanej dwuskrzydłowym budynkiem frontowym i usytuowanymi północnej i południowej części oficynami bocznymi oraz w zachodniej części nieruchomości oficyną tylną, położonego na działce nr [...] obręb S-61 Śródmieście, przy ul. G. /S. w Krakowie, w związku z nieprawidłowym stanem technicznym stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania - poprzez:
- - umieszczenie w sieni budynku frontowego na przejściu do wewnętrznego podwórca zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania,
- - skuteczne zamknięcie dostępu do podwórka posesji, budynków frontowego i oficyn w zakresie balkonów komunikacyjnych wraz z zawiadomieniem o zakazie ich użytkowania oraz o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi w terminie do 29 lipca 2019 r.
Ponadto na podstawie art. 66 ust. 2 P.b. zakazał użytkowania wewnętrznego podwórca nieruchomości (...) do czasu usunięcia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz doprowadzenia do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie.
Pismem z 29 lipca 2019 r. (data wpływu do PINB 29 lipca 2019 r.) Wspólnota zrzekła się odwołania od ww. decyzji PINB.
Dnia 30 lipca 2019 r. W. D.-W. zapoznał się z treścią ww. decyzji w siedzibie PINB, po czym pismem z 2 sierpnia 2019 r. D. i W. D.-W., przez pełnomocnika - adwokata, wnieśli do PINB o uznanie ich za strony w postępowaniu wskazując na osobisty, indywidulany, konkretny i realny interes prawny. Równocześnie wnieśli odwołanie od ww. decyzji nr 1043/2019 z 26 lipca 2019 r., które PINB przekazał organowi II instancji.
W odwołaniu zarzucono błędne przyjęcie, że stan nieruchomości uniemożliwia korzystanie z wewnętrznego podwórca oraz błędne zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.b., które nie dają podstawy do nakazania czynności zabezpieczających, jak również zakazu użytkowania wewnętrznego podwórca.
Dnia 26 sierpnia 2019 r. PINB wydał postanowienie nr 894/2019, którym na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. zobowiązał Wspólnotę do przedłożenia ekspertyzy technicznej. W rozdzielniku postanowienia również nie uwzględniono D. i W. D.-W..
W związku z faktem, że ww. decyzja PINB z 26 lipca 2019 r. stała się ostateczna, MIWNB wezwał pełnomocnika do wyjaśnień. Dnia 14 października 2019 r. do siedziby MWINB wpłynął wniosek D. D.-W. i W. D.-W. - działających przez pełnomocnika, o wszczęcie postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 K.p.a. We wniosku tym pełnomocnik wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. pisząc, że zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich podwórca nieruchomości (...) doprowadziło do sytuacji ograniczenia możliwości korzystania z lokalu nr III stanowiącego wyłączną własność jego mocodawców oraz przynależnego do niego pomieszczenia dostępnego jedynie z podwórca. (...) Mocodawcy dowiedzieli się o decyzji PINB (...) 27 lipca 2019 r., kiedy zastali w swoim lokalu zabite płytą OSB od strony podwórca drzwi do swojego lokalu oraz informację o ww. decyzji. (...) w dniu 2 sierpnia 2019 roku pełnomocnik złożył (...) wniosek o uznanie ww. za strony w postępowaniu administracyjnym. Wniosek ten został przekazany do PINB w trybie art. 65 § 1 K.p.a., zawiadomieniem z 17 października 2019 r. znak: WOB.7721.437.2019.ACIE.
Kolejno PINB postanowieniem nr 1235/2019 z 31 października 2019 r., znak: ROIK I.5162.52.2019.IGR odmówił wznowienia postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia D. i W. D.-W., MWINB postanowieniem nr 1/2020 z 2 stycznia 2020 r. znak: WOB.7722.262.2019.ACIE, uchylił ww. postanowienie PINB z 31 października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sytuacji, gdy wszczęcia postępowania domaga się strona, która nie brała udziału w postępowaniu, a interes prawny wnioskodawcy wymaga dodatkowej analizy, organ ma obowiązek zbadać interes prawny wnioskodawcy po wszczęciu postępowania wznowieniowego.
Postępowanie ROIK I.5162.52.2019.IGR w sprawie stanu technicznego obiektu zostało zakończone przez PINB decyzją nr 927/2020 z 11 września 2020 r. o nałożeniu obowiązków z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz z art. 66 ust. 2 P.b. o zakazie użytkowania galerii w poziomie I i II pietra oraz balkonu dostępnego z lokalu nr 4.
W rozdzielniku tej decyzji PINB uwzględnił D. i W. D.-W., jako strony postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji PINB, MWINB decyzją nr 503/2021 z 17 listopada 2021 r. znak: WOB.7721.447.2020.ACIE zreformował decyzję PINB w zakresie terminu, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. i W. D.-W. na ww. decyzję MWINB nr 503/2021 z 17 listopada 2021 r. została oddalona wyrokiem WSA z 13 maja 2022 r. sygn. II SA/Kr 62/22.
Natomiast postanowieniem nr 830/2020 z 24 lipca 2020 r. znak: RPE.5162.7.2020.KBK, PINB wznowił postępowanie na wniosek D. i W. D.-W., wskazując na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a.
Następnie 14 września 2020 r. PINB wydał decyzję nr 1036/2020 znak: RPE.5162.7.2020.KBK w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji PINB wyjaśnił, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Stroną postępowania pozostaje Wspólnota (...) wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu.
W odwołaniu pełnomocnik D. i W. D.-W. podkreślił, że PINB nie zbadał ich interesu prawnego, a są oni współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy postępowanie (...) zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich podwórca nieruchomości (...) doprowadziło do sytuacji ograniczenia możliwości korzystania z lokalu nr III stanowiącego ich wyłączną własność oraz przynależnych do niego pomieszczeń dostępnych jedynie z podwórca, co narusza konstytucyjne prawo własności wnioskodawców. Zamknięcie podwórka spowodowało, że od 14 miesięcy wnioskodawcy nie mogą korzystać z trzech pomieszczeń przynależnych do ich lokalu, do których dojście możliwe jest wyłącznie przez podwórko. (...) jednym z pomieszczeń odciętych obecnie od dostępu wnioskodawców jest główny magazyn, w którym znajdują się różne sprzęty oraz produkty, które mogły się przeterminować lub zepsuć.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, MWINB decyzją nr 502/2021 z 17 listopada 2021 r. znak: WOB.7721.446.2020.ACIE zreformował decyzję PINB nr 1036/2020 z 14 września 2020 r. znak: RPE.5162.7.2020.KBK w taki sposób, że uchylił tę decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji PINB z 26 lipca 2019 r., nr 1043/2019.
W uzasadnieniu zauważono, że wydanie decyzji nakazującej skuteczne zamknięcie dostępu do podwórka posesji (...) wpływa na indywidualny interes prawny skarżących. Jednocześnie jednak, z uwagi na stwierdzone zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, PINB był zobligowany do podjęcia w pierwszej kolejności stosownych działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa.
Po rozpatrzeniu skargi D. i W. D.-W. na ww. decyzję MWINB nr 502/2021 z 17 listopada 2021 r., WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22 uchylił tę decyzję wskazując, że decyzja wydana w postępowaniu, które uległo wznowieniu, jest wadliwa. Organ nie powinien zatem uznać, że w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. WSA wyjaśnił, że nałożony w trybie art. 66 ust. 2 P.b. zakaz użytkowania ma jednak charakter następczy wobec nałożenia przez organ obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. (...)
Podstawą wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego jest zatem uprzednie nakazanie usunięcia w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. (...) W ocenie sądu decyzja ta jest w całości nieudolną próbą wydania zakazu użytkowania części nieruchomości, o ile uznać, że wewnętrzny dziedziniec (podwórzec) obiektu budowlanego to także część obiektu budowlanego. (...) sama redakcja osnowy decyzji (wyrzeczenia) jest chaotyczna i mało zrozumiała, co też samo w sobie stanowi o jej wadliwości. (...) W ocenie sądu praktyka zamieszczania w decyzji administracyjnej takich samych niedookreślonych zwrotów, jest niedopuszczalne. (...) treść osnowy decyzji nie przystaje do podstawy prawnej, w oparciu o którą ją wydano.
Sąd zauważył ponadto, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje regulujące ten sam przedmiot, przy czym decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieudolnie zakazuje użytkowania podwórca budynku, natomiast druga kompleksowo wskazuje na czynności mające być wykonane w związku ze złym stanem technicznym budynku i częściowo zakazuje użytkowania. (...) W obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje, które ten sam ustalony stan faktyczny regulują w różny sposób. Poza tym wyłączenie z użytkowania nie może poprzedzać nakazania usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie sądu nie jest to sytuacja do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
W piśmie z 3 lutego 2023 r. pełnomocnik zwrócił uwagę na fakt, że argumentacja zawarta w ww. wyroku WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. jest wiążąca dla MWINB.
MWINB po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przywołał treść art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.
Dalej stwierdził, że w ww. wyroku WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. jednoznacznie uznał interes prawny skarżących w sprawie dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku. Cytowana powyżej staranna i wyczerpująca ocena prawna oraz jasne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku powodują konieczność uchylenia w całości skarżonej decyzji PINB, czego niniejsza decyzja jest wyrazem.
Organ II instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 138 § 2 oraz art. 149 K.p.a. Wskazał, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa może być uznana za niewyjaśnioną.
Kolejno MWINB stwierdził, że w niniejszym przypadku po wznowieniu postępowania PINB nie przeprowadził postępowania, ani co do przyczyn wznowienia, ani co do istoty sprawy. W skarżonej decyzji PINB oparł się na wyroku z 24 października 2013 r. sygn. IV SA/Po 851/13, w którym WSA w Poznaniu uznał, że stwierdzony u wnioskodawcy brak przymiotu strony w postępowaniu wyłącza konieczność merytorycznej oceny decyzji.
W niniejszym postępowaniu odwoławczym MWINB jest ograniczony przedmiotem postępowania zakończonego skarżoną decyzją PINB nr 1036/2020 z 14 września 2020 r. znak: RPE.5162.7.2020.KBK o umorzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony i zapada, gdy nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Umorzenie postępowania powoduje jedynie rozwiązanie stosunku proceduralnoprawnego powstałego między organem administracyjnym a stroną w wyniku wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie.
Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie ma to szczególne znaczenie wobec treści ww. wyroku z 14 kwietnia 2022 r.
Zatem zdaniem MWINB próba orzeczenia merytorycznego w sprawie stanowiłaby obecnie naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a. stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego.
W ww. wyroku z 14 kwietnia 2022 r. WSA w Krakowie skupił się na licznych i poważnych wadach ostatecznej decyzji PINB z 26 lipca 2019 r. nr 1043/2019, znak: ROiK.1.5162.52.2019.IGR, zapadłej w pierwotnym postępowaniu w sprawie stanu technicznego.
Dodatkowo MWINB zauważył, że w decyzji nr 927/2020 z 11 września 2020 r., wydanej w tej samej sprawie, PINB uznał interes prawny wnioskodawców, co tym bardziej podważa sens istnienia skarżonej decyzji w obrocie prawnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym PINB będzie związany ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22.
Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła od opisanej na wstępie decyzji MWINB nr 140/2023 z 5 kwietnia 2023 r. sprzeciw.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że z przepisu tego wynika konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji PINB nr 1036/2020 w całości, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy;
- 2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie na podstawie tego przepisu decyzji PINB nr 1036/2020 z 14 września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy zasadne w sprawie było wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr 1036/2020.
W świetle powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu Wspólnota podniosła, że organ II instancji błędnie przyjął, iż z treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, którym związane mają być organy, wynika sposób, w jaki sprawa ma być rozstrzygnięta przez organy administracji. Dlatego też organ II instancji uznał, że decyzja PINB nr 1036/2020 z 14 września 2020 r. jest decyzją nieprawidłową oceniając ją pod kątem zgodności z ustaleniami WSA. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA1976/3, poz. 63).
Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie (...). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych [A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153].
Jak więc widać zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego stoją się na stanowisku, że związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania nie ma charakteru absolutnego, nie może narzucać organom sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W świetle powyższego organ II instancji wychodząc z błędnego założenia co do zakresu i sposobu związania organów wyrokiem WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22 błędnie zdaniem skarżącej zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję PINB nr 1036/2020 z 14 września 2020 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ II instancji nie może opierać swojej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi tylko i wyłącznie na podstawie rzekomego naruszenia przez tenże organ reguł związania organów orzeczeniami sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a P.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).
Kolejno należy zdecydowanie podkreślić, że WSA w Krakowie rozpoznając obecnie po raz wtóry tę sprawę, jest związany treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Jak słusznie podnosił MWINB, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18).
Znaczy to, wbrew sugestiom skarżącej Wspólnoty, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. I GSK 940/09).
Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).
Biorąc pod uwagę wiążący charakter ww. prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ dążył w prawidłowy sposób do wykonania sformułowanych przez sąd wskazań.
Co również należało wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym.
Przenosząc powyższe wskazania na grunt niniejszej sprawy Sąd ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnia, że jest związany, na podstawie ww. przepisów, ww. ustaleniami i uwzględnia przedstawione w ww. wyroku stanowisko. W szczególności chodzi tu po pierwsze o przesądzenie przez WSA, że w sprawie niniejszej WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22 jednoznacznie uznał interes prawny D. D.-W. i W. D.-W. w przedmiotowej sprawie dotyczącej stanu technicznego spornego budynku.
Po drugie Sąd stwierdził, że możliwość orzekania przez organ na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. jest wyłączona, bowiem wnioskodawcy postępowania wznowieniowego bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji PINB z 26 lipca 2019 r., a ww. decyzja wydana w postępowaniu, które uległo wznowieniu, jest wadliwa, bowiem m.in. możliwość nałożenia zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ma charakter następczy wobec nałożenia przez organ obowiązku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co wynika wyraźnie z brzmienia art. 66 ust. 2 P.b.
Zatem zakaz użytkowania obiektu może być zastosowany w tej samej decyzji do czasu usunięcia nieprawidłowości, ale nie może stanowić samodzielnej treści decyzji (ust. 2 art. 66 P.b.) bez zawarcia w niej, w pierwszej kolejności, odpowiedniego nakazu usunięcia nieprawidłowości (ust. 1 art. 66 P.b.).
Tymczasem w decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego organ ograniczył się do nakazu zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich do podworca przedmiotowej nieruchomości poprzez umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i skuteczne zamknięcie dostępu do tego podworca. Organ w decyzji tej nie nakazał wykonania czynności związanych ze stwierdzonym złym stanem technicznym przedmiotowego obiektu od strony wewnętrznego dziedzińca, ale wyłącznie jego zamknięcie, czyli wyłączenie z użytkowania.
Sąd w ww. wyroku dodatkową wadliwość decyzji PINB z 26 lipca 2019 r. dostrzegł w sformułowaniu w niej nakazów w sposób nie umożliwiający adresatowi decyzji jej dobrowolnego wykonanie lub skutecznej egzekucji świadczenia, bowiem nałożone obowiązki są opisane nieprecyzyjnie.
Mając wszystkie ww. okoliczności i względy na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia i nie było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.
Dostrzeżone przez organ odwoławczy i opisane w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu sprzeciwem okoliczności zasadnie okazały się przyczyną zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i odmienne co do rodzaju i podstawy prawnej rozstrzygnięcie jej przez organ I instancji.
Słusznie MWINB wskazał, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona. Skoro w niniejszym przypadku po wznowieniu postępowania PINB nie przeprowadził postępowania, ani co do przyczyn wznowienia, ani co do istoty sprawy, a tylko wadliwie umorzył postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Podejmując decyzję w II instancji poddaną w wyniku przedmiotowego sprzeciwu ograniczonej kontroli Sądu, MWINB nie mógł wyjść poza przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB nr 1036/2020 z 14 września 2020 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego.
Trafnie organ II instancji wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony i zapada, gdy nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do stanowiska zawartego w sprzeciwie, należy wyjaśnić, że jest ono całkowicie chybione i bezpodstawne.
Nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej postulująca utrzymanie w mocy umorzenia postępowania wznowieniowego zakończonego wadliwą decyzją, gdy bezprawnie pominięto strony postępowania.
Próba podważenia związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a., nie zasługuje na aprobatę i uwzględnienie. Można jedynie przyznać rację skarżącej w tym sensie, że związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania nie ma charakteru absolutnego, bowiem nie obowiązuje w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja kasatoryjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., odpowiada prawu i nie ma podstaw do jej uchylenia. Jako właściwe Sąd ocenił zawarte w ww. decyzji wskazanie, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22).
W ramach powyższego związania organ I instancji winien również uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy stosunek przedmiotu sprawy niniejszej do przedmiotu sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją MWINB nr 503/2021 z 17 listopada 2021 r., na którą skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA z 13 maja 2022 r. sygn. II SA/Kr 62/22.
Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby na tym etapie jednoznaczna wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, wiążą Sąd uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie ostatecznego zakończenia niniejszej sprawy.
Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z art. 153 P.p.s.a. MWINB wypełnił zalecenia sformułowane w wyroku WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22 i poczynił zastrzeżenia w stosunku do toku postępowania przed organem I instancji. Organ II instancji słusznie uznał, że staranna i wyczerpująca ocena prawna oraz jasne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 14 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 63/22 uzasadniały konieczność uchylenia w całości decyzji PINB z 14 września 2020r.
Organ odwoławczy podjął również rozważania na temat możliwego zakończenia postępowania wznowieniowego i wadliwości nałożonych ostateczną decyzją PINB zakazów. Wskazał też w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowiły przeszkodę wydania decyzji merytorycznej w II instancji.
Podsumowując, wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw - niezasadny.
W postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 P.b. a także wadliwie zastosował art. 105 K.p.a., co w związku z koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) musiało skutkować uchyleniem jego decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.
Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez MWINBN art. 138 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.