Uzasadnienie
II SA/Kr 577/ 00
Decyzją z dnia [...].11.1999r, wydaną na podstawie art.39 ust. 1, art.40 ust. 1 i 3, art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415 z późn. zm./, po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. zatoka autobusowa przy ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...], na terenie obejmującym fragmenty działek nr [...], [...] i [...] obr.[...], zgodnie z załącznikami Nr 1 i Nr 2 stanowiącymi integralną część decyzji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji ustalono w oparciu o rozstrzygnięcia planu, przepisy szczególne, na podstawie opinii i uzgodnień wydanych w toku postępowania przez właściwe organy administracji i instytucje branżowe.
W odwołaniach od tej decyzji K.B. i G.B., współwłaścicielki działek nr [...] i [...], wniosły o jej uchylenie.
Zarzuciły, że w żadnym innym postępowaniu administracyjnym nie brały udziału, że usytuowanie zatoki autobusowej w wyznaczonym miejscu uniemożliwi wjazd na ich parcele oraz, że nie uregulowano praw do gruntu na rzecz inwestora.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2000r znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołań, na podstawie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przepis art.40 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999r/ stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie zaś z przepisem art.43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego.
Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji co do niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu.
Podało, że działki nr [...], [...] i [...] położone są, w części, która dotyczy planowanej inwestycji, zaś działka nr [...] w całości, w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. symbolem "[...] ", czyli w terenie tras komunikacyjnych. W obszarze tym możliwa jest lokalizacja urządzeń komunikacyjnych, urządzeń związanych z eksploatacją tras i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich, w postępowaniu o wydanie decyzji wzizt nie mają znaczenia stosunki własnościowe panujące na gruncie. Dlatego też zarzuty odwołujących się są przedwczesne, i będą mogły być rozpatrywane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G.B. i K.B. podtrzymały i zarzuty odwołania.
Dodatkowo podniosły, że działki nr [...] i [...] położone są w obszarze oznaczonym w planie "[...] " i przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2004r skarżące podniosły, że decyzja narusza przepis art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zarzuciły, że sprzecznie z art.138 kpa w związku z art.64 § 4 kpa, z zasadą praworządności oraz zasadą zaufania nie rozpoznano odwołania stron w pełnym zakresie, zwłaszcza przez pominięcie w zaskarżonej decyzji zawartego w odwołaniach zarzutu braku wiadomości po stronie skarżących o toczącym się postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.1999r. Nadto stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja tylko w części ma być realizowana na terenie znajdującym się w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]. W pozostałej części ma być realizowana w terenie oznaczonym symbolem [...], co wynika z przedłożonego przy piśmie skarżących pisma UM z dnia [...] 04.1999r. Znajdująca się w aktach opinia Wydziału Architektury UM /k.[...] / (chyba załącznik Nr 2 do decyzji wzizt) o zgodności zamierzenia z planem pozostaje w sprzeczności z treścią tego planu. Przemilcza bowiem fakt, że w znacznej części zatoka wchodzi w teren oznaczony symbolem [...] Z fotokopii planu /k [...]/ wynika, że działki nr [...] i [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...]. Skarżące podniosły wreszcie i to, że działki nr [...] i [...] powstały na mocy decyzji z dnia [...].10.1997r z podziału większej działki, w zgodzie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi podziału działek na działki budowlane. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem każdej działki budowlanej jest wzniesienie na niej budynku zdatnego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela. Wydanie decyzji, której konsekwencją będzie znaczne okrojenie powierzchni działki, przede wszystkim nr [...], uniemożliwi zabudowę działki. Podważa to zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę ochrony praw słusznie nabytych.
Nie można w żadnym wypadku uznać za prawidłowe i zgodne z zasadą praworządności, aby organ nie zawiadomił zainteresowanych osób o toczącym się postępowaniu, a następnie w decyzji umieścił stwierdzenie, że " w trakcie postępowania strony nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji", a organ II instancji zarzut taki zignorował.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Stosownie do treści art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.
W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem.
Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. Z późnzm./.
Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art 33 i 46a ustawy).
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę.
W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96).
Jak to wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany.
W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie.
Po tych ogólnych uwagach stwierdzić należy, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony. Mimo zalegających w aktach administracyjnych wypisów z ewidencji gruntów, dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], nie wszystkie osoby ujawnione w ewidencji jako władające gruntem, były stronami postępowania. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest wypisu z ewidencji dotyczącego działki nr [...].
W myśl przepisu art.41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu.
Mapa przedłożona przez inwestora warunku tego nie spełnia.
Tym samym wadliwy jest załącznik Nr l do decyzji, gdyż został sporządzony na kserokopii powyższej mapy. Załącznik ten nie zawiera nawet skali mapy. Zgodnie z przepisem art. 42 omawianej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna m.in. określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali.
Decyzja elementów tych nie zawiera.
Wreszcie, znajdująca się w aktach kserokopia planu zagospodarowania nie jest opisana, nie zawiera również skali ani stwierdzenia zgodności kserokopii z oryginałem. W załączniku graficznym do decyzji nie określono linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu: [...] i [...].
Wobec powyższego, nie jest możliwa weryfikacja zarzutu skarżących, że ich działki nr [...] i [...], są położone w całości w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] ". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokładne wyjaśnienie tych okoliczności, ustalenie czy część inwestycji będzie realizowana na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem [...], a gdyby się tak okazało, dokonanie oceny czy projektowana inwestycja nie narusza ustaleń planu.
W odniesieniu do zarzutów pisma skarżących z dnia [...]12.2004r, stwierdzić należy, że jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych zwrotnych poświadczeń odbioru przesyłek pocztowych, skarżące zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji w dniu 8.10.1999r. / k. [...] akt administracyjnych/.
Ponieważ Jak wynika z przepisu art.46 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozbawia skarżących prawa własności nieruchomości.
Dopiero na etapie starań o pozwolenie na budowę inwestor będzie zobowiązany, w myśl przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.