Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 325/08, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej H. M., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 225/06 oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 20 grudnia 2005 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 1 września 2005 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oraz zasądził skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony do organu l instancji dnia 6 sierpnia 2009 r.
W dniu 12 kwietnia 2010r. (data nadania) H. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a, na niewykonanie w/w wyroku NSA z dnia 12.04.2009r syg. II OSK 325/08, zaskarżając bezczynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza i żądając wymierzenia mu grzywny.
W uzasadnieniu skargi podała, że w świetle art. 286 § 2 p.p.s.a. organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę w terminie określonym w przepisach prawa lub zakreślonym przez sąd. W niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy nie został określony w treści wyroku. Stąd też Prezydent Miasta powinien załatwić sprawę w wiążącym go terminie zakreślonym w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to jest w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia. W niniejszej sprawie 30 - dniowy termin należy obliczyć, zgodnie z art. 286 p.p.s.a., od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy właściwemu organowi administracji publicznej, to jest od dnia 6 sierpnia 2009r. W niniejszej sprawie NSA orzekł w treści wyroku o uchyleniu decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza, jako wydanych z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w momencie wydania wyroku, a obowiązek jego umorzenia przez Prezydenta Miasta powstał w dniu przekazania Prezydentowi wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy, to jest w dniu 6 sierpnia 2010r. Stwierdzenie, zgodnie z którym wraz z wydaniem wyroku przez NSA, postępowanie administracyjne sprawie stało się bezprzedmiotowe jest uzasadnione faktem, że przesłanka wydania decyzji przez Prezydenta Miasta — organu l instancji - została uznana przez NSA za niezgodną z prawem. Prezydent Miasta wydał decyzję w przedmiocie sprzeciwu wykonania robót remontowych budynku przez H. M. wyłącznie w oparciu o przepis artykułu 30 ust. 6 punkt 2 Prawa budowlanego, mówiący o naruszeniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez planowane roboty remontowe objęte zgłoszeniem. Zdaniem Prezydenta Miasta, naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniało brzmienie punktu 7 dla obszaru B.8.U. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza z dnia 13 lipca 2004r.
Natomiast, w treści uzasadnienia wyroku NSA stwierdził: "o tym czy budynek jest w odpowiednim stanie technicznym, czy też nie nadaje się do remontu i w związku z tym powinien podlegać rozbiórce, jak słusznie wskazuje się, w skardze kasacyjnej orzekają w drodze decyzji organy administracji rządowej (organy nadzoru budowlanego) na podstawie art. 66, 67 Prawa budowlanego, a nie organy samorządowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Dalej skarżąca wskazała, że w dniu wydania przez NSA wyroku niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w zakresie wniesionego przez Prezydenta Miasta sprzeciwu, a tym samym podlega umorzeniu przez Prezydenta Miasta, zgodnie z przepisem artykułu 105 § 1 k.p.a. Natomiast czynności podjęte przez organ l instancji po otrzymaniu przedmiotowego wyroku - tj. postanowienie o wezwaniu H. M. do uzupełnienia brakujących dokumentów uniemożliwia wykonanie wyroku NSA w sposób wskazany przez H. M., to jest poprzez umorzenie postępowania.
Ponadto w/w postanowienie organu o wezwaniu skarżącej z dnia 20 kwietnia 2009r. zapadło przed doręczeniem organowi przedmiotowego wyroku oraz akt sprawy i zdaniem skarżącej niezgodnym z zasadami logiki byłoby przyjęcie możliwości wykonania wyroku jeszcze przed dniem, w którym wyrok został przekazany temu organowi w celu jego wykonania. Nadto skarżąca zakwestionowała skuteczność doręczenia jej w/w postanowienia z dnia 20 kwietnia 2009r. Dalej skarżąca wskazała, że w dniu 17 grudnia 2009r. H. M. wezwała Prezydenta Miasta do wykonania wyroku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem złożenia skargi z żądaniem nałożenia grzywny na Prezydenta Miasta oraz dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Do dnia złożenia niniejszej skargi, Prezydent Miasta nie wydał decyzji w przedmiocie umorzeniu postępowania, tym samym nie wykonał obowiązku nałożonego na niego w treści artykułu 286 § 1 w zw. żart. 154 § 1 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta Nowego Sącza oraz o orzeczeniu o istnieniu obowiązku polegającym na umorzeniu toczącego się przed Prezydentem Miasta postępowania, a także o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Nowego Sącza wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. (data wpływu 9.04.2009r.) H. M., powołując się na powyższy wyrok NSA z dnia 12 marca 2009r. syg II OSK 325/08 poinformowała, że wobec braku przeszkód prawnych przystępuje do wykonania robót remontowych określonych w zgłoszeniu z dnia 30 sierpnia 2005 r. Postanowieniem z dnia 20.04.2009r. znak: [...] H. M. została wezwana do uzupełnienia wniosku z dnia 9.04.2009 r. o wskazane w postanowieniu dokumenty, w terminie do dnia 5.05.2009 r. Postanowienie to zostało doręczone na podany w piśmie adres w dniu 30.04.2009 r. Z powodu nie uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie decyzją z dnia 27.05.2009r., nr [...] organ wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do wykonania robót remontowych. Decyzja w tej sprawie została doręczona na wskazany we wniosku adres, jednakże pomimo jej awizowania nie została podjęta w terminie i organ przyjął domniemanie doręczenie w oparciu o art. 44 k.p.a. pozostawiając przesyłkę w aktach sprawy wraz z dowodami doręczania.
Dalej organ podał, że w odpowiedzi na wezwanie skarżącej z dnia 17 grudnia 2009r. (data wpływu 22 grudnia 2009r.) poinformowano pismem z dnia 22 stycznia 2010 r., że z uwagi na czynności podjęte na wniosek H. M., w związku z wydanym wyrokiem z dnia 12.03.2009 r., które zakończyły się wydaniem ostatecznej decyzji, brak jest uzasadnienia do wydawania kolejnej decyzji w wykonaniu tego samego wyroku.
Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. NSA nie zawarł zaleceń co do sposobu jego wykonania przez właściwy organ. Organ, który wydał uchyloną decyzję w l instancji nie pozostawał w bezczynności w związku z tym wyrokiem, gdyż przyjął i rozpoznał pismo H. M. z dnia 9.04.2009r. w sprawie zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót remontowych wniesione zaraz po wydaniu wyroku przez NSA z dnia 12. 04.2009r. i wydał w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcia. Sposób załatwienia sprawy odpowiada przepisom art. 30 ustawy Prawo budowlane, a szczególności uregulowaniu ust. 5 tego artykułu. Termin rozpoczęcia prac określony w poprzednim zgłoszeniu zakwestionowanym decyzjami wnoszącymi sprzeciw wskazano na dzień 26.09.2005 r., zatem po upływie 2 lat (tj. po 26.09.2007 r.) ważność tego zgłoszenia wygasła z mocy prawa i organ nie mógł prowadzić postępowania i wydawać rozstrzygnięć odnoszących się do tego zgłoszenia po upływie terminu jego ważności.
Organ wskazał na dwa sposoby załatwienia przez właściwy organ sprawy zgłoszenia robót budowlanych: 1) milczącej zgody i 2) sprzeciwu w formie decyzji. Przy czym ewentualne działanie organu jest podejmowane w następstwie działania zgłaszającego co w przedmiotowej sprawie miało miejsce również po wydaniu wyroku NSA z dnia 12.03.2009 r. i w ścisłym związku z jego wydaniem. Ponadto organ podał, że zgłoszenie robót budowlanych nie wszczyna postępowania administracyjnego w klasycznym jego rozumieniu, gdyż nie jest żądaniem wydania decyzji z powołaniem się na interes prawny wynikający z konkretnych przepisów prawa materialnego, stanowiący o przedmiocie danego postępowania, co ma istotne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. W konsekwencji bezprzedmiotowość tego postępowania i jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. wywołuje wiele wątpliwości w praktyce i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12.02.2008 r., IIOSK 2042/06; wyrok WSA z dnia 12.03.2008 r., II SA/Gd 743/07).
W odniesieniu do zarzutu braku doręczenia postanowienia z dnia 20.04.2009 r. i decyzji z dnia 27.05.2009 r. pełnomocnikowi, organ wyjaśnił, że stosownie do art. 33 k.p.a. o ustanowieniu pełnomocnictwa organ powinien być powiadomiony w sposób określony tym przepisem. Pełnomocnictwo powinno być przedstawione do akt sprawy. Do pisma zgłaszającego wykonanie robót budowlanych z dnia 9.04.2009 r. jak też w trakcie postępowania wywołanego tym zgłoszeniem, H. M. nie przedstawiła pełnomocnictwa, zatem organ prawidłowo i skutecznie kierował pisma i wydane rozstrzygnięcia na adres podany przez zgłaszającą. Pełnomocnictwo z dnia 10 października 2007 r. zostało przedstawione organowi przy piśmie z dnia 25.01.2010 r. w związku z wezwaniem tegoż organu z dnia 8 stycznia 2010 r., i od tego momentu organ doręczał pisma stosownie do art. 40 ust. 2 k.p.a. Organ podał, że adw. L. H. nie był pełnomocnikiem H. M. we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym wskutek zgłoszenia robót z dnia 30 sierpnia 2005 r. a z treści przedstawionego pełnomocnictwa wynika, że umocowanie dotyczyło postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i ewentualnie NSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na niewykonane wyroku nie dokonuje kontroli zgodności z prawem konkretnego orzeczenia czy też czynności organu administracji. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W przypadku zatem niewykonania wyroku sądu sąd może orzec o wymierzeniu grzywny organowi.
Zgodnie natomiast z treścią art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.
Rozpatrywana skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie skarżąca H. M. pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. (data wpływu 9.04.2009r.), powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009r. (sygn. akt II SA/Kr 581/10) poinformowała, że wobec braku przeszkód prawnych, przystępuje do wykonania robót remontowych określonych w zgłoszeniu z dnia 30 sierpnia 2005 r. Powyżej wskazanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 225/06 oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 20 grudnia 2005r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 1 września 2005r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oraz zasądził skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły z faktu, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znalazło się postanowienie o obowiązku wyburzenia budynku przy ul. [...], wyciągnąć wniosku, że zamiar dokonania remontu tego budynku zgłoszony przez H. M., narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Bezpośrednio w oparciu o ustalenia planu, bez konieczności wydania decyzji, czy też postanowienia przez właściwy organ administracji publicznej, nie można nikomu nakazać zbudowanie określonego obiektu, czy też rozbiórkę (zburzenie) istniejącego obiektu. Tego typu postanowienie o zburzeniu budynku zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, może co najwyżej świadczyć o przyszłych zamiarach organu uchwalającego plan co do przeznaczenia danego terenu lub obiektu, jednak pod warunkiem, jak w tym przypadku, że przedmiotowy budynek będzie spełniał warunki określone w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.
Naczelny Sad Administracyjny stwierdził również, iż w oparciu o same postanowienia planu miejscowego, nie można właścicielowi odmawiać możliwości wykonania remontu budynku stanowiącego jego własność ani nakazać zburzenie takiego budynku, jeżeli byłoby to sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego. Powyższe uzasadnienie zawiera zatem wyjaśnienie przyczyn uchylenia decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, przy czym NSA nie zawarł w stosunku do organów wytycznych co do dalszego toku postępowania. Skoro w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było wskazań co do sposobu zakończenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, to nie można domniemywać, iż intencją Sądu było wydanie przez organy w dalszym toku postępowania decyzji o umorzeniu z powodu jego bezprzedmiotowości.
W przedmiotowej sprawie po otrzymaniu przez organ l instancji, wskazanego w początkowej części rozważań, pisma H. M. z dnia 8 kwietnia 2009 r. (data wpływu 9.04.2009r)., organ wydał postanowienie z dnia 20.04.2009r., mocą którego H. M. została wezwana do uzupełnienia wniosku z dnia 9.04.2009 r. o wskazane w postanowieniu dokumenty, w terminie do dnia 5.05.2009r. Następnie z powodu nie uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie decyzją z dnia 27.05.2009r., nr [...] organ wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do wykonania robót remontowych.
W związku z powyższym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zarzucić organowi, że po wydaniu prawomocnego wyroku przez NSA w dniu 12.04.2009r. syg. II OSK 325/08, organ nie rozpoznał sprawy w przewidzianym prawem terminie, czy też nie wykonał wyroku poprzez pominięcie oceny prawnej sądu oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w tym wyroku.
Ponadto termin załatwienia sprawy nie został określony w treści wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem po uchyleniu decyzji o sprzeciwie organ powinien ponownie rozpatrzyć zgłoszenie w terminie 30 dniowym, zakreślonym w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powyższy termin co do zasady zaczyna swój bieg od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy właściwemu organowi administracji publicznej, a zatem w rozpoznawanej sprawie od dnia 6 sierpnia 2009r. Jednak nie stanowi uchybienia organu wydanie rozstrzygnięcia po wydaniu wyroku, a jeszcze przed doręczeniem organowi akt administracyjnych, ponieważ treść powyższego wyroku była organowi znana.
Nie można również uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, aby w przypadku uchylenia decyzji wyrażającej sprzeciw, postępowanie stało się bezprzedmiotowe w momencie wydania wyroku uchylającego powyższą decyzję. Nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa pogląd, iż w takich okolicznościach organ de facto znajduje się w sytuacji nie wydania decyzji w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia. W przypadku uchylenia decyzji wyrażającej sprzeciw, zgłoszenie powinno podlegać powtórnej ocenie w dalszym toku postępowania administracyjnego.
Podnoszone natomiast pozostałe zarzuty dotyczące nieprawidłowego doręczenia postanowienia z dnia 20.04.2009 r. i decyzji z dnia 27.05.2009 r. dla skarżącej i jej pełnomocnika nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie dotyczą one bezpośrednio rozpatrywanej sprawy sądowo administracyjnej w przedmiocie wymierzenia grzywny z powodu niewykonania wyroku. Strona kwestionująca prawidłowość doręczeń zarówno postanowienia z dnia 20.04.2009r.znak: [...] jak i decyzji z dnia 27.05.2009 r. znak: [...] mogła je podnosić w wyniku ich zaskarżenia lub w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do ich zaskarżenia. Na marginesie należy wskazać, że na k. 13 akt administracyjnych znajduje się dowód doręczenia postanowienia organu z dnia 20.04.2009r. dla skarżącej H. M..
W związku z powyższym brak jest przesłanek uzasadniających wymierzenie grzywny organowi z powodu niewykonania wyroku NSA z dnia 12.04.2009r. syg. IIOSK 325/08, ponieważ organ po wydaniu tegoż wyroku podjął działania wydając w przedmiotowej sprawie postanowienie w dniu 20.04.2009r. oraz decyzję z dnia 27.05.2009r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w myśl którego sąd w razie nieuwzględnienia skargi skargę oddala.