Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał K. J. zamurowanie okna w elewacji północnej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w O. [...] w terminie do 15 lutego 2006 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. prowadził postępowanie administracyjne na wniosek G. Z., w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy modernizacji budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w O., stanowiącego własność K. J. Organ podał, iż w dniu [...] czerwca 2005 r. przeprowadzone zostały oględziny na przedmiotowej działce. W ich trakcie stwierdzono, iż przy istniejącym budynku mieszkalnym wykonywane są roboty budowlane, polegające na odtworzeniu i podniesieniu połowy ściany od strony północnej, na wymianie więźby dachowej i pokrycia dachowego oraz izolacji fundamentów. Roboty te wykonywane były w latach 1999 - 2001 r. i miały na celu modernizację przedmiotowego budynku. Budynek oddalony jest od ogrodzenia o 1,3m.
Organ ustalił, iż na wykonywanie ww. robót inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skutkiem zaistniałego stanu faktycznego było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 11 października 2005 r. postanowienia o wstrzymaniu robót wraz z nałożeniem obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót z aktualnie obowiązującym prawem. W zakreślonym terminie K. J. przedłożył opinię techniczną, dotyczącą realizowanych robót przy budynku mieszkalnym.
Po analizie materiału dowodowego organ stwierdził, iż przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane naruszają § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł K. J. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją dnia 16 lutego 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego decyzją obowiązku i wyznaczył nowy termin - 31 maja 2009 r. do wykonania obowiązku zamurowania okna.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu przez stronę skarżącą nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z inwentaryzacji przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że zrealizowane roboty naruszają § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie ściany z oknami w odległości 1,3m od granicy z sąsiednią nieruchomością, narusza zapis § 12 powołanego wyżej Rozporządzenia.
Organ podniósł, iż okoliczność powoływana przez skarżącego, że działka sąsiednia jest niezabudowana pozostaje bez wpływu na możliwość zalegalizowania istniejącego okna, gdyż ustawodawca nie przewidział w § 12 takiej okoliczności.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podzielił stanowisko organu I instancji, iż doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w O. do stanu zgodnego z Prawem budowlanym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może nastąpić jedynie poprzez zamurowanie okna w elewacji północnej.
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uwagi na upływ wyznaczonego terminu do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, należało w tej części uchylić zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i wyznaczyć nowy termin do wykonania obowiązku.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 lutego 2009 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie K. J. Zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) polegającego na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy w/w rozporządzenia podczas gdy zdarzenie będące przedmiotem postępowania administracyjnego miało miejsce w okresie 1999-2001, a więc tym samym nie mają do niego zastosowania przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podał, iż w maju 1995 r. na podstawie aktu notarialnego nr [...] nabył działkę budowlaną nr 1 w O. wraz z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi. W czasie użytkowania stwierdzono, że w budynku mieszkalnym w pomieszczeniu zaznaczonym na mapce znajdującej się w aktach sprawy nr 7, na ścianie północno-wschodniej występuje zagrzybienie. W związku z powyższym faktem skarżący w okresie lat 1999-2001 wyburzył tę ścianę i w to miejsce postawił nową nie dokonując żadnych zmian w zakresie umieszczenia okna.
Skarżący wskazał, iż przed przystąpieniem do w/w robót uzyskał w Wydziale Architektury w O. informację, że na planowane prace nie jest wymagany plan budowy.
Skarżący podniósł, iż decyzje obu instancji zapadłe w niniejszej sprawie wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prace polegające na wyburzeniu północno-wschodniej ściany i jej ponownym wzniesieniu przy zachowaniu dotychczasowego umieszczenia okna dokonane zostały przez skarżącego w latach 1999-2001, a rozporządzenie, na które powołują się organy administracji publicznej weszło w życie w 2002 r. W świetle § 330 rozporządzenia nie stosuje się jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów bądź też zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżący podniósł, iż przepisy przywoływanego rozporządzenia nie mogą więc mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, a na skarżącego nie może być nakładany obowiązek zamurowania okna. Budynek mieszkalny, którego dotyczy postępowanie został wzniesiony w 1949 r., otwór okienny w północnej elewacji, którego zamurowania domagają się organy nadzoru budowlanego również został wykonany w tymże roku. Wyburzenie ściany północno-wschodniej i ponowne jej wzniesienie przez skarżącego nie spowodowało żadnych zmian w budynku, otwór okienny pozostaje bowiem w tym samy miejscu od 1949 r.
Skarżący stwierdził, iż wobec powyższego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 kwietnia 2002 r. stanowi naruszenie § 330 rozporządzenia oraz zasady praworządności.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 lutego 2009 r., znak: [...], na mocy której uchylona została w części decyzja organu pierwszej instancji.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest norma zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą decyzję nakładającą obowiązek w postępowaniu naprawczym dotyczącym samowoli budowlanej właściwy organ jest władny wydać przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w literaturze przedmiotu wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego po upływie terminu skutkuje nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1998 r., SA/Bk 1194/97, wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., IV SA 228/98, LEX nr 54751, J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 298, W. Białończyk Wojciech, Z. Cieślik: Komentarz do art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888), LEX/el. 2005).
Również w nowszym orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest zasadny pogląd, że postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, publ.: ONSAiWSA 2008/5/84). Naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 326/07, publ.: LEX nr 334847).
W postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 w dniu 11 października 2005 r. i od tego dnia rozpoczął bieg dwumiesięczny termin do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 28 grudnia 2005 r., a zatem po upływie ustawowego terminu do jej wydania (po upływie tego terminu wydana została również decyzji odwoławcza). Podkreślić należy, że dla oceny zachowania tego terminu nie ma znaczenia fakt wydania w dniu 14 grudnia 2005 r. kolejnego postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przyjęcie innego poglądu oznaczałoby możliwość przedłużania przez organ administracji ustawowego dwumiesięcznego terminu do wydania decyzji poprzez wydawanie kolejnych postanowień w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co w świetle cytowanych regulacji Prawa budowlanego jest niedopuszczalne.
W takim stanie rzeczy zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji należałoby potraktować jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby stwierdzeniem ich nieważności. Rozstrzygnięcie takie uzasadnione byłoby jednak tylko w sytuacji stwierdzenia, iż istniała podstawa do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczność ta jednak wymaga wyjaśnienia przez organy administracji. Podkreślić bowiem należy - w kontekście oceny prowadzonych postępowań administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji - że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu.
Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenia organów w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji - które to stanowisko zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy - przytoczone zostały ustalenia oparte na protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2005 r., z których raz wynika, że "przy istniejącym budynku mieszkalnym wykonywane są roboty budowlane, polegające na odtworzeniu i podniesieniu połowy ściany od strony północnej, na wymianie więźby dachowej i pokrycia dachowego oraz izolacji fundamentów", a innym razem, że "roboty te wykonywane były w latach 1999-2001 r. i miały na celu modernizację przedmiotowego budynku".
Wyjaśnienia zatem wymaga, czy w ogóle dopuszczalne było wstrzymywanie tych robót postanowieniem z dnia 11 października 2005 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, jeżeli roboty budowlane zostały już zakończone, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., II OSK 629/07, Lex 347905).
Również w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., II OSK967/08 NSA stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przytoczone w tym artykule przepisy stosuje się odpowiednio, co oznacza, że wydanej w tych warunkach decyzji nie poprzedza postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wykonane do 2001 r., nie było podstaw do wydawania w 2005 r. postanowienia o ich wstrzymywaniu, a w konsekwencji nie rozpoczął biegu dwumiesięczny termin do wydania decyzji opartej na art. 51 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast roboty budowlane były kontynuowane w chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania z dnia 11 października 2005 r., termin do wydania decyzji opartej na art. 51 Prawa budowlanego wynosił dwa miesiące, a jego upływ wykluczał możliwość wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Z powyższych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji jest konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie naprawcze zgodnie z mającymi obecnie zastosowanie w sprawie przepisami Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obydwu instancji nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na dopuszczalność wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), naruszyły przepisy postępowania dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisy konkretyzujące tę zasadę zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało fakt, jak i treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na wadliwość zaskarżonej decyzji w zakresie sformułowania jej sentencji i określenia podstawy prawnej. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma kompetencji do wyłącznie częściowego uchylenia decyzji pierwszej instancji bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania. Decyzja organu odwoławczego jest wydawana w sprawie administracyjnej i nie może odnosić się wyłącznie do fragmentów tej sprawy. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy widzi postawę do zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie w części i jednocześnie rozstrzyga sprawę w pozostałym zakresie w taki sposób jak to uczynił organ pierwszej instancji, wymagało utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nie zmienionym przez organ odwoławczy. Nie jest również wystarczające powołanie w decyzji drugiej instancji wyłącznie norm procesowych i kompetencyjnych, bez wskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Wprawdzie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż została ona wydana w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i jedynie częściowo modyfikuje decyzję organu pierwszej instancji, to nie zmienia to faktu, iż wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego elementy decyzji administracyjnej (m.in. powołanie podstawy prawnej i wskazanie rozstrzygnięcia) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy - w związku z wymienionymi wyżej uchybieniami - tracą na tym etapie postępowania znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące zasadności stosowania przez organy administracji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne z uwagi na braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Ponadto podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).