Uzasadnienie
Decyzją z dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 2019r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie nałożono na inwestora - I. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości Ł. G., gmina L..
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. MWINB dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z opisaną wyżej zasadą i stwierdził, iż stanowisko PINB wyrażone w skarżonej decyzji co do braku podstaw do nałożenia na inwestora - I. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości Ł. G., gmina L. jest w niniejszej sprawie niezasadne.
Kontrola przeprowadzona przez PINB w dniu 23 października 2019r. wykazała, iż na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości Ł. G. wybudowany jest budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, trwale połączony z gruntem, z dachem dwuspadowym, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Budynek o wymiarach 3m x 5m. Inwestorem jest Pani I. K.. Budynek wybudowany w listopadzie 2017r.(...) W dniu kontroli inwestor przedłożył zgłoszenie dokonane w Starostwie Powiatowym w L.. (...) Roboty przy w/w budynku zakończone.
Wykonane przez I. K. roboty budowlane, jako wymienione w katalogu zawartym w art. 30 ust. 1 u.p.b. wymagały wcześniejszego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w dniu 27 września 2017r. inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 3m x 5m, z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 35°. Ze szkicu sytuacyjnego załączonego do protokołu nr [...] z dnia 23 października wynika, iż kąt nachylenia dachu przedmiotowego budynku wynosi 12,5°.
Wskazać należy, iż w stosunku do robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 u.p.b., zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 u.p.b.
W sytuacji stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych wart. 50 u.p.b., organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać decyzję, którą w myśl art. 51 u.p.b. w zależności od podjętych ustaleń:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo,
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego(...) ".
Na tym etapie postępowania naprawczego organ zobligowany jest do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności bądź dodatkowych robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.
W toku postępowania organ I instancji zasadnie odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b., z uwagi na to, iż roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zostały zakończone.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. W związku z tym w wielu orzeczeniach NSA wyrażone zostało stanowisko, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie naprawcze nie może bowiem stanowić "narzędzia" do obejścia przepisów prawa.
Nie można zatem wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust.
2. (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 603/07, z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, z dnia 30 sierpnia 2013 r., II OSK 857/12, z dnia 22 października 2014, II OSK 956/13, z dnia 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15 - dostępne w CBOSA).
W wyroku NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1834/17 wyjaśniono, iż co prawda w art. 50-51 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji decyzja ta może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania. Nie do zaakceptowania byłby więc pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3001/13).
Wójt Gminy L. w piśmie z dnia 8 listopada 2019r., znak: [...] poinformował, iż Gmina L. nie posiada aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego akt prawa miejscowego obejmującego działkę ew. nr [...] położoną w Ł. G. gmina L.. Ostatni obowiązujący plan zatwierdzony uchwalą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia 22 marca 1994 r. opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia 7 maja 1994 r. stracił swoją moc dnia 31 grudnia 2002r. Na terenie gminy obowiązują jedynie sporządzone i zatwierdzone po dniu 1 stycznia 1995r. fragmentaryczne zmiany poprzednio ostatnio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie obejmują one działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Ł. G. w gminie L..
MWINB stwierdził, iż organ I instancji niezasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na inwestora - I. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości Ł. G., gmina L..
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien rozważyć możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu niniejszej decyzji, tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji winien mieć również na uwadze, iż nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. K. podnosząc, że I. K. pozbawiła go dojścia do parceli [...] w drodze postawiła budynek gospodarczy i blisko granicy parceli [...], która była drogą do parceli [...], zniszczyła stan przyrody, wycięła drzewostan i siedlisko ptaków co jest zjawiskiem rażącym.
Pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu złożył w dniu 6 sierpnia 2020 r. pismo uzupełniające osobisty sprzeciw skarżącego, zarzucając naruszenie przez organ II Instancji art. 138 § 2 Kpa.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy postępowania, podobnie jak (co do zasady) przepisy prawa materialnego pozostają poza zakresem oceny – na tym etapie postępowania sądowi wręcz nie wolno odnosić się do tych kwestii.
W niniejszej sprawie organ II Instancji nakazał organowi I Instancji rozważenie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, dokonując jednocześnie w tym zakresie wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Badając zatem spełnienie przez zaskarżoną decyzję przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., Sąd okoliczność tę zweryfikował pozytywnie.
Skoro zdaniem organu II Instancji do zakończenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie konieczne jest wykazanie zgodności budowy z przepisami określającymi ład przestrzenny poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to uzasadnione jest przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres koniecznego do pełnego wyjaśnienia sprawy postępowania dowodowego przekracza zatem kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. Nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dopiero przez organ II Instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając inwestora prawa zakwestionowania tego obowiązku poprzez złożenie odwołania.
Zarzuty podniesione w sprzeciwie nie dotyczą jednak tych okoliczności, które stały się podstawą wydania decyzji kasatoryjnej, ale głównie kwestii związanych z pozbawieniem skarżącego przejścia i przejazdu przez działkę inwestora nr [...] do działki skarżącego nr [...]. Zarzuty nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Argumenty te może skarżący podnosić w toczącym się dalej postępowaniu przed organem I instancji.
Wobec powyższego wniesiony sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.