Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 60/21

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XVIII/149/2020 Rady Gminy Lubień w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy Lubień w 2020 roku" (Dz. U. Województwa Małopolskiego 2020.3032). Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1/ naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283 ze zm.) w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020.638 t.j.), zwanej dalej u.o.z., poprzez powtórzenie w § 2 ust. 4 Programu definicji zwierząt domowych zawartej w art. 4 pkt 17 U.O.Z.;

2/ istotne naruszenia prawa, a to art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483) i art. 11a u.o.z. poprzez:

1. - zaniechanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 3 ust. 2 oraz §4 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubień w 2020 roku stanowiącym załącznik do Uchwały Rady Gminy Lubień nr XVIII/149/2020 z dnia 24 kwietnia 2020 r. (zwanego dalej Programem), precyzyjnego wskazania, kto będzie sprawował opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz kto będzie je dokarmiał, gdzie będzie przeprowadzane dokarmianie kotów oraz w jaki sposób będzie przebiegać, kto będzie odpowiedzialny za zapobieganie ich dalszemu rozmnażaniu;
2. - zaniechanie zawarcia w § 2 ust. 3 oraz w § 4 ust. 4 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, precyzyjnego wskazania, w jakim trybie będzie się odbywać odławianie bezdomnych zwierząt oraz z jaką częstotliwością;
3. - zaniechanie wskazania w § 7 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu,
4. - przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione zawężenie w § 5 ust. 2 Programu zakresu zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji i kastracji polegające na wyłączeniu z tego zakresu zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów;
5. - przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 5 ust. 1 Programu zapisu dotyczącego usypiania ślepych miotów zwierząt na pisemny wniosek właściciela, podczas gdy obligatoryjne usypianie ślepych miotów, o którym stanowi art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. dotyczy zwierząt bezdomnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubień wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Lubień nr XVIII/149/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie Gminy Lubień w roku 2020 została podjęta w dniu 24 kwietnia 2020 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 4 maja 2020 r. pod pozycją 3056. Projekt programu skonsultowano w Powiatowym Lekarzem Weterynarii w Myślenicach jak też z lokalnymi kołami łowieckimi, których statutowymi celami działania jest także ochrona zwierząt. Termin podjęcia uchwały był bezpośrednim skutkiem koniecznej reorganizacji pracy organów samorządu terytorialnego w czasie pandemii koronawirusa Covid-19.

W ocenie organu należycie wypełnił on obowiązek regulacyjny, nie przekraczając swych kompetencji ani nie pozostając w bezczynności, co do kwestii podniesionych w skardze. W szczególności zwrócono uwagę na fakt, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a więc i przedmiotem uzasadnionych zarzutów skargi, winny być naruszenia prawa, a nie domniemywany poziom efektywności realizacji przepisów aktów prawa miejscowego, zwłaszcza jeśli nie podlegał badaniu. W przypadku przedmiotowej skargi ten postulat nie został całkowicie spełniony.

Pierwszy z zarzutów skargi, dotyczący powtórzenia w § 2 pkt 4) programu ustawowej definicji "zwierząt domowych" może co prawda uchodzić za częściowo uzasadniony, aczkolwiek nie uzasadnia stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

Drugi z zarzutów skargi, dotyczący zaniechania sprecyzowania "kto konkretnie będzie sprawował opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz kto będzie je dokarmiał, gdzie... i w jaki sposób... kto będzie odpowiedzialny za zapobieganie ich dalszemu rozmnażaniu" nie jest zasadny w świetle § 4 pkt 1, 3 i 5 oraz § 5 pkt 1 programu. Na podstawie tych przepisów wspomniane w skardze zadania zostały powierzone na zasadach "wzajemnej współpracy", opartej o zawarte z Gminą umowy cywilnoprawne, "schronisku dla zwierząt w Nowym Targu" oraz "VETMEDICA Przychodni i Gabinetowi Weterynaryjnemu s.c. w Myślenicach", za których zaangażowanie we właściwym czasie odpowiadać ma "upoważniony pracownik" urzędu gminy.

W ocenie organu administracyjnego skarżący w sposób nieuprawniony zakłada, iż "w praktyce uniemożliwia to efektywną realizację tego zadania", albowiem nie posiada żadnych podstaw do takiego stwierdzenia. Skarżący nie jest uprawniony do kontroli efektywności współpracy pracowników samorządowych gminy ze służbami weterynaryjnymi i takiej kontroli w rzeczywistości nie przeprowadzał. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest legalność zaskarżonej uchwały, a tej nie uchybiono.

Trzeci z zarzutów skargi, dotyczący zaniechania sprecyzowania "konkretnych warunków odławiania bezdomnych zwierząt" z jednoczesną oceną § 2 ust.2 pkt 3 oraz § 3 ust. 2 programu jako niewystarczających bo "uniemożliwiających efektywną realizację zadania" także nie jest zasadny. Tryb współpracy jest jednym z uznanych trybów działania organizacji prywatnych i publicznych, zarówno rządowych jak i samorządowych. W konkretnych warunkach Gminy Lubień brak jest filii czy wydziałów zamiejscowych urzędu, mocno ograniczona jest też baza kontaktów telefonicznych czy e-mailowych, program wyznacza tylko pojedyncze podmioty współpracujące z gminą w zakresie jego realizacji na całym jej obszarze w oparciu o jedną jedyną umowę cywilnoprawną.

Tym samym dodatkowa regulacja proceduralna mało złożonej kwestii nie była celowa. W ocenie organu administracyjnego tryb funkcjonowania wewnętrznego w urzędzie gminy nie należy bowiem do materii programu ochrony zwierząt. W urzędach niewielkich gmin nie jest też celowe przesadne formalizowanie procedur, gdyż w warunkach ograniczonej kadry pracowniczej to właśnie przesadna procedura mogłaby skutkować nieefektywnością realizacji zadań. Jak też wspomniano wcześniej, efektywność nie była z resztą przez skarżącego badana i sama w sobie nie może stanowić kryterium oceny sądowoadministracyjnej.

Zupełnie nietrafny, w ocenie organu administracyjnego, jest zarzut skargi jakoby nieuregulowanie w zaskarżonej uchwale kwestii stałej lub okresowej częstotliwości odławiania zwierząt bezdomnych miało stanowić "nieuprawnioną modyfikację przepisu" § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, który taki podział wprowadza. Pozostaje to w wewnętrznej sprzeczności z pierwszym z zarzutów, dotyczącym nieuprawnionego powtarzania definicji uregulowanych w powszechnie obowiązujących przepisach. Przede wszystkim jednak z faktu, że zaskarżona uchwała w ogóle nie odnosi się do wspomnianego rozporządzenia nie można wnioskować, iż w ten sposób zmierza do modyfikacji któregoś z jego przepisów. To zarzut gołosłowny.

Nieuzasadnione są też zarzuty dotyczące § 5 ust. 2 programu w części, w jakiej dotyczą powstrzymania się od sterylizacji zwierząt w razie wystąpienia przeciwwskazań. Zapis ten ma charakter proceduralny a nie kompetencyjny, zmierza do odsunięcia w czasie zabiegu sterylizacji w sytuacji występowania przeciwwskazań medycznych. Gdy przeciwwskazania ustaną zabieg zostanie zrealizowany.

Przyjmowane przez gminę przepisy mają w założeniu zmierzać do "ochrony" zwierząt i dlatego nie powinny być realizowane wbrew wskazaniom medycznym.

Zarzut dotyczący § 7 programu, nie określającego transz środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w podziale na poszczególne zadania, jest w ocenie organu administracyjnego zarzutem nietrafnym, gdyż kwestionowany zapis nie jest sprzeczny z art. 11a ust. 5 ustawy. Organowi administracyjnemu wolno było określić poziom wydatków gminy kwotą łączną wraz z określeniem, iż sposobem jej wydatkowania jest realizacja wydatków określonych w budżecie gminy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lutego 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn. II OSK 2630/13 (LEX nr 2089950): "Sąd administracyjny orzekający w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do dokonania wnikliwej oceny wagi stwierdzonego naruszenia prawa, a więc również przewidywanych skutków stwierdzonego naruszenia na treść podjętego rozstrzygnięcia. Od oceny "istotności" naruszenia prawa uzależniona jest bowiem treść wydanego rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi".

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638).

Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Zgodnie z art. 11a ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).

Program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Natomiast ust. 6 i 7 dotyczą opiniowania projektu uchwały.

Zarzucane w skardze naruszenia sprowadzają się do kwestii:

1. - powtórzenia w akcie prawa miejscowego ustawowej definicji pojęcia "zwierzęta domowe" (§ 2 pkt 4 Programu)
2. - niedostatecznego uregulowania kwestii: opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 3 pkt 2 i § 4 ust.3 Programu), trybu i częstotliwości odławiania bezdomnych zwierząt (§ 4 ust.
3. 4) oraz sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu (§ 7 Programu)
4. - przekroczenia granic ustawowego upoważnienia przez wyłączenie z zabiegu sterylizacji i kastracji zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów (§ 5 ust. 2 Programu) oraz przez dopuszczenie możliwości usypiania ślepych miotów na wniosek właściciela, podczas gdy obligatoryjne usypianie dotyczy zwierząt bezdomnych (art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt).

W ocenie Sądu zarzuty te nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ani w całości, ani nawet w części.

Wadliwy jest zapis zawarty w § 2 pkt 4 Programu, jednakże wadliwość ta nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia jego nieważności. W przepisie tym zawarto definicję pojęcia "zwierzęta domowe", przy czym treść tej definicji odpowiada ustawowej definicji "zwierząt bezdomnych". Trzeba pamiętać, że oba te pojęcia ("zwierzęta bezdomne" i "zwierzęta domowe") zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o ochronie zwierząt i definicje te nie mogą być uchylane bądź zmieniane aktem prawa miejscowego. Strona przeciwna do skarżącej przyznaje w odpowiedzi na skargę, że zarzut ten może być częściowo uzasadniony. Sąd nie znalazł jednak podstaw by stwierdzić nieważność tego przepisu.

Dalej Prokurator zarzuca, że w zaskarżonym akcie prawnym nie sprecyzowano zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, tj. nie wskazano, kto konkretnie będzie sprawował opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz kto będzie je dokarmiał, gdzie będzie przeprowadzane dokarmianie kotów oraz w jaki sposób będzie przebiegać, kto będzie odpowiedzialny za zapobieganie ich dalszemu rozmnażaniu. Jego zdaniem uniemożliwia to efektywną realizację tego zadania.

Trzeba wskazać, że w § 4 pkt 3 Programu zawarto zapis, że "Realizacja działań dotyczących przeciwdziałania bezdomności zwierząt prowadzona będzie przy wzajemnej współpracy: Monitorowanie skupisk kotów wolnożyjących na terenie gminy Lubień, w celu zapewnienia im stosownej opieki i zapobieganiu kolejnym miotom", a w pkt 1 § 4 stwierdzono, że "Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy realizuje w ramach podpisanej umowy na rok 2020 schronisko dla bezdomnych zwierząt w Nowym Targu". Trzeba pamiętać, że gmina Lubień jest gminą wiejską, a na takich terenach problem wolno żyjących kotów praktycznie nie występuje (w przeciwieństwie do miast). W ocenie Sądu taka regulacja w sposób wystarczający wypełnia obowiązki nałożone na gminy ustawą o ochronie zwierząt, bowiem nakazuje monitorowanie problemu (oczywiście o ile taki zaistnieje).

Odnosząc się do zarzutu nie dość precyzyjnego określenia warunków i trybu odławiania bezdomnych zwierząt – Sąd wyjaśnia, że kwestia ta została uregulowana w § 4 ust. 4 Programu o treści: "Odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy Lubień zajmuje się upoważniony pracownik przy pomocy służby weterynaryjnej oraz pracownika schroniska dla bezdomnych zwierząt z Nowego Targu". Nie można zgodzić się ze skarżącym, że "tak ogólnikowe zapisy zawarte w uchwale uniemożliwiają efektywną realizację zadania, którego dotyczą", ani tym bardziej z zawartym w skardze stwierdzeniem, że "Program stanowi także nieuprawnioną modyfikację przepisu powszechnie obowiązującego w randze rozporządzenia". Trzeba zgodzić się z podnoszonym przez organ argumentem, że dodatkowa regulacja proceduralna mało złożonej kwestii nie była celowa, bowiem w urzędach niewielkich gmin przesadne formalizowanie procedur mogłoby skutkować nieefektywnością realizacji zadań.

W kwestii środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu – w § 7 określono jedynie ogólną kwotę "26 000 zł". Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina".

Prawdą jest, że uchwała nie zawiera szczegółowych regulacji dotyczących sposobu wydatkowania środków finansowych na poszczególne zadania, co narusza powołany przepis w części nakazującej wskazanie "sposobu wydatkowania środków", niemniej jednak w ocenie Sądu naruszenie to nie jest na tyle istotne, by stwierdzać nieważność całego przepisu. Skutkiem takiego stwierdzenia byłby całkowity brak regulacji w zakresie środków przeznaczonych na realizację zadań. Trzeba też mieć na uwadze, że tak ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizację Programu pozwala na zapewnienie pewnej elastyczności i dostosowanie konkretnych wydatków do zaistniałych okoliczności.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego przez dopuszczenie możliwości usypiania ślepych miotów na pisemny wniosek ich właściciela. Taka regulacja niewątpliwie mieści się w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt. Ponadto właściciel może przecież w każdej chwili "porzucić" taki ślepy miot, przez co zwierzęta te staną się bezdomne. W świetle argumentacji podnoszonej w skardze w tym drugim przypadku uśpienie ślepego miotu byłoby możliwe, podczas gdy uśpienie na wniosek właściciela miałoby naruszać prawo.

Całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia przez zapis § 4 ust. 2 Programu o treści: "Schronisko w Nowym Targu poprzez przeprowadzenie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwskazania do wykonywania tych zabiegów". Prokurator pomija, że celem Programu uchwalanego w każdej gminie na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i samej tej ustawy jest ochrona zwierząt. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Stan zdrowia, w tym przeciwwskazania do przeprowadzenia jakichkolwiek zabiegu niewątpliwie powinny być uwzględniane w ramach "poszanowania, ochrony i opieki" nad zwierzęciem. Argumentacja strony skarżącej mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której każde zwierzę przyjęte do schroniska, niezależnie od stanu zdrowia, musiałoby być poddane zabiegowi kastracji bądź sterylizacji, a skutkiem takiego zabiegu przeprowadzonego wbrew przeciwwskazaniom mogłaby być nawet śmierć takiego zwierzęcia. Z całą pewnością taka sytuacja nie ma związku z ochroną zwierząt i opieką nad nimi, a zatem zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

W świetle powyższego, skarga - jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.