Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2022 roku, znak: SKO.PW/4171/14/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 roku, znak: SKO.PW/4171/125/2021 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2019 r., znak SKO/PW/4171/179/2018.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.
Decyzją z dnia 28 maja 2018 roku, znak: KG.6331.3.2017 Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał skarżącym U. N. oraz P. N., władającym nieruchomością o numerze [...] w miejscowości O., wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce należącej do A. K. numer [...] w miejscowości O., w terminie do 30 września 2018 roku.
Od tej decyzji skarżący w ustawowym terminie złożyli odwołanie. Wskazali, że wodę ze studzienki drenacyjnej wylewają na swoją działkę, tak więc nie może się ona przedostawać na działkę A. K.. Ponadto podnieśli, że koszt wykonania trzech studni retencyjnych przekracza ich możliwości.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lipca 2018 r., znak SKO.PW/4171/81/2018, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2017 poz. 1121) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017 poz. 1566 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi celem jej ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji wniesiony został sprzeciw.
Po rozpoznaniu sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2018 roku, sygn. II SA/Kr 1143/18 uchylił decyzję Kolegium w całości. W uzasadnieniu wskazano, że skoro organ odwoławczy nie dopatrzył się w decyzji organu I instancji uchybień polegających na nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a zarzucił uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie uchybienia dotyczące wyłącznie sfery rozważań prawnych, to ze względu na wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 K.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną, trzeba stwierdzić, że w sprawie - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Zdaniem Sądu zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji było nieuzasadnione, dowolne i naruszające art. 138 § 2 K.p.a.
Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wydało w dniu 26 czerwca 2019 roku decyzję (znak: SKO.PW/4171/179/2018), w której uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i orzekło o nakazaniu skarżącym zlikwidowania istniejącego systemu odprowadzania wody na działkę nr [...] z rynien i odwodnienia budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce i wykonania trzech nowych studni chłonnych o średnicy 2m i głębokości 4m ppt. (kręgi betonowe winny być perforowane otworami o średnicy 20mm i obsypane obsypką żwirową) i połączenia rynien i odwodnienia budynku do tych studni.
Od powyższej decyzji skargę z dnia 10 sierpnia 2019 roku wnieśli skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 roku, sygn. II SA/Kr 1115/19 skargę oddalił. Skarżący nie wnieśli o uzasadnienie wydanego wyroku. Wyrok jest prawomocny.
Następnie pismem z dnia 9 listopada 2021 roku skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 26 czerwca 2019 roku. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że "zgodnie z informacjami powziętymi na obecnym etapie (...) opartymi na stosownej ekspertyzie/opinii technicznej osoby posiadającej wiadomości specjalne, fakt ograniczonej powierzchni działki nie pozwala na lokalizację większej ilości studni przy zachowaniu warunków terenowych i gruntowych opisanych we wspomnianej analizie. (...) mając na względzie ograniczoną powierzchnię działki, lokalizacja większej ilości studni oznaczałaby w rzeczywistości odstępstwo od powinności zachowania warunków terenowych i gruntowych na działce" (por. wniosek o stwierdzenie nieważności s. 3 – za kartą 172 a.a.). Powyższe stanowi w ocenie skarżących o faktycznej niewykonalności decyzji.
Do wniosku zostały dołączone m.in. pozwolenie wodnoprawne na wykonanie studni chłonnej (decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" z dnia 13 kwietnia 2021 roku, znak: KR.ZUZ.2.4210.131.2021.GW), projekt budowlany na odprowadzenie wód opadowych z budynku mieszkalnego (wykonany w lutym 2021 roku), a także "Opinia geotechniczna. Dokumentacja badań podłoża gruntowego. Projekt geotechniczny" (wykonana we wrześniu 2020 roku) i operat wodnoprawny (wykonany w lutym 2021 roku).
Rozpatrując wniosek Kolegium postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 roku, znak: SKO.PW/4171/125/2021 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2019 r., znak SKO/PW/4171/179/2018. W uzasadnieniu wskazano, że powoływane argumenty we wniosku były już uprzednio podnoszone przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę oddalił. Podnoszone natomiast przez skarżących okoliczności nie stanowią przesłanki z art. 156 § 1 pkt.
- 5) K.p.a. Ponadto Kolegium wskazało, że skarżący w istocie nie powołali się we wniosku na podstawę z art. 156 § 1 K.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wydało postanowienie w dniu 15 marca 2022 roku, znak: SKO.PW/4171/14/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 roku.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyli skarżący. W skardze skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127, a także art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w całości w mocy, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia z przyczyn opisanych i wykazanych przez Skarżących oraz do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26.06.2019 r. nr SKO/PW/4171/179/2018,
- 2) art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wszczęcia na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO jak wyżej, podczas gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż nie występuje niedopuszczalność przedmiotowa (przeszkody przedmiotowe), z powodu których postępowanie nie może być zainicjowane,
- 3) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażające się nierzetelną i pobieżną analizą porównawczą dowodów z dokumentów składających się na akta sprawy oraz pominięciem treści przedłożonego dowodu z opinii biegłego z 6.11.2021 r. oraz nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, przejawiające się zawarciem zbyt ogólnikowych stwierdzeń uniemożliwiających realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, brakiem bądź niewystarczającym odniesieniem się do zgromadzonego materiału dowodowego, przedstawionej przez Skarżących argumentacji i orzecznictwa w kwestii relacji pomiędzy złożonym przez Skarżących wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji a zakończonym postępowaniem sądowym i zarzutami Skarżących zawartych w skardze wniesionej w tymże postępowaniu do sądu administracyjnego.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione zarzuty nie są trafne, również niezależnie od nich Sąd nie doparzył się podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zasadniczy zarzut skargi i w zasadzie istota sprawy sprowadza do wskazania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2019 roku, nr SKO/PW/4171/179/2018 jest nieważna z tego powodu, że była faktycznie niewykonalna. U podstaw tej niewykonalności – jak wskazują skarżący – "leżą pozaprawne przyczyny natury faktycznej polegające na braku możliwości technicznych wykonania trzech nowych studni chłonnych o wskazanych w skarżonej decyzji parametrach i przy zachowaniu określonych tam warunków". Skarżący ponadto podnoszą, że "zgodnie z informacjami powziętymi na obecnym etapie (...) opartymi na stosownej ekspertyzie/opinii technicznej osoby posiadającej wiadomości specjalne, fakt ograniczonej powierzchni działki nie pozwala na lokalizacji większej ilości studni przy zachowaniu warunków terenowych i gruntowych opisanych we wspomnianej analizie" (por. wniosek o stwierdzenie nieważności s. 3 – za kartą 172 a.a.).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt.
5) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.) – dalej jako K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Jak wskazuje się w orzecznictwie uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, tkwiących w jej naturze lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych. (por. np. uzasadnienie do wyroków NSA: z dnia 30 czerwca 2016 roku, z dnia 28 sierpnia 2018 roku, sygn. II GSK 2575/16, sygn. II OSK 2651/14, z dnia 5 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 606/17, z dnia 26 stycznia 2022 roku, sygn. II OSK 1371/19, z dnia 8 lutego 2022 roku, sygn. III OSK 951/21).
Tymczasem powoływaną podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji przez skarżących jest są bliżej niesprecyzowane okoliczności, które wynikają z informacji "powziętych na obecnym etapie (...) opartymi na stosownej ekspertyzie/opinii technicznej osoby posiadającej wiadomości specjalne", z których ma wynikać niemożliwość lokalizacji większej ilości studni przy zachowaniu warunków terenowych i gruntowych. Jakkolwiek skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wymieniają załączniki, wśród których ma znajdować się ekspertyza/ opinia techniczna architekta, to jednakże taka opinia nie znajduje się w aktach sprawy i nie została dołączona do wniosku.
Wskazane zarzuty nie stanowią podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Także trudności lub niekorzystne okoliczności, na które powołują się skarżący nie stanowią takiej podstawy. Na marginesie trzeba wskazać, że w ramach tego postępowania skarżący nie sprecyzowali o jakie o trudności chodzi i jakie jest ich źródło.
Sąd nie dostrzega przy tym żadnych przeszkód prawnych jak i braku możliwości technicznych wykonania decyzji, tkwiących w jej naturze. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią decyzji SKO z dnia 26 czerwca 2019 roku, znak: SKO.PW/4171/179/2018 (k. 117 a.a.) organ orzekł o nakazaniu skarżącym zlikwidowania istniejącego systemu odprowadzania wody na działkę nr [...] z rynien i odwodnienia budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce i wykonania trzech nowych studni chłonnych o średnicy 2m i głębokości 4m ppt. (kręgi betonowe winny być perforowane otworami o średnicy 20mm i obsypane obsypką żwirową) i połączenia rynien i odwodnienia budynku do tych studni.
Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że skarżący uzyskali pozwolenie wodnoprawne na wykonanie studni chłonnej (decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" z dnia 13 kwietnia 2021 roku, znak: KR.ZUZ.2.4210.131.2021.GW). Ponadto na wniosek skarżących opracowany został projekt budowlany na odprowadzenie wód opadowych z budynku mieszkalnego (wykonany w lutym 2021 roku), a także "Opinia geotechniczna. Dokumentacja badań podłoża gruntowego. Projekt geotechniczny" (wykonana we wrześniu 2020 roku), a ponadto operat wodnoprawny (wykonany w lutym 2021 roku). Z żadnego z tych dokumentów nie wynika przy tym niemożliwość techniczna wykonania studni stosownie do treści decyzji. Wprost przeciwnie. Z treści "Opinii geotechnicznej" wynika natomiast, że grunt na nieruchomości skarżących jest nośny i umożliwia bezpośrednie posadowienie. W opinii wskazano także, że zaleca się wykonanie studni poniżej zwierciadła wody, albowiem znajduje się tam warstwa gliny zwięzłej z okruchami piaskowca (przewarstwieniami okruchów słanych), która stanowi naturalny podziemny spływ wody,. Przy czym w podłożu występują proste warunki gruntowe (por. s. 6 i 7 opinii – k. 147 i 148 a.a.). Z powyższych dokumentów nie wynika zatem faktyczna niemożność realizacji decyzji.
Sąd podziela przy tym stanowisko skarżących, że ostateczny i prawomocny charakter rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2019 r. wobec oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stanowi automatycznie okoliczności przesądzającej o niedopuszczalności przedmiotowej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednak trzeba, że przeciwnego stanowiska nie wyraził także organ. Wbrew bowiem poglądowi wyrażanemu przez skarżących nie to było powodem odmowy wszczęcia postępowania.
Trafne jest stanowisko organu, że powtórzenie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotychczas podnoszonych zarzutów w postępowaniu, które się zakończyło ostateczną i prawomocną decyzją nie stanowi podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji. Nie mogą bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zarzuty dotyczące konieczności przeprowadzenia dodatkowej opinii biegłego, tylko z tego powodu, że w ocenie skarżących opinia sporządzona w toku postępowania jest wadliwa. Podobnie nie stanowi o niewykonalności decyzji podnoszona przez skarżących hipotetyczna możliwość wyrządzenia szkody osobom trzecim, w związku z wykonaniem trzech nowych studni chłonnych. Trzeba zwrócić też uwagę, że wszystkie okoliczności będące przedmiotem zarzutów zostały zbadane w toczącym się poprzednio postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Należy w tym miejscu wskazać, że w skardze z dnia 10 sierpnia 2019 roku wśród zarzutów podniesiono m.in. zarzut "swobodnej oceny dowodu z opinii biegłego, uznanie tej opinii za miarodajną podczas gdy biegły w swej opinii nie uwzględnił rodzaju gleby z jakiej zbudowane są grunty, wydał ją w oparciu o niepoprawnie przeprowadzone oględziny i odkrywki gruntu, które nie zostały przez niego wykonane samodzielnie, oraz nie posiadał wiadomości specjalnych pozwalających na ustalenie czy studnie chłonne wybudowane na nieruchomości Skarżących będą spełniały swoją funkcję".
W świetle niniejszej sprawy bez znaczenia jest okoliczność, że nie sporządzono (wobec braku wniosku skarżących) uzasadnienia do wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2019 roku, sygn. II SA/Kr 1115/19. Słuszne bowiem zauważa organ, że skoro skarga została oddalona, to podniesione wówczas w skardze zarzuty nie zostały uznane przez Sąd za uzasadnione. Co więcej, ze względu na niezwiązanie Sądu zarzutami skargi należy uznać, że Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek innych uchybień w kontrolowanej decyzji, które skutkować mogłyby jej uchyleniem.
Organ słusznie wskazał, że zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty stanowiły w istocie powielenie zarzutów podnoszonych uprzednio w ramach prawocnie już zakończonego postępowania, to natomiast co do zasady stanowi o bezzasadności wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Jednakże jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO powodem odmowy wszczęcia postępowania było nieoparcie wniosku na jakiejkolwiek podstawie, stanowiącej o nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Skarżący poza powieleniem dotychczas powoływanych twierdzeń nie wskazali na jakiekolwiek okoliczności, które świadczyłyby i niewykonalności decyzji. Wydane natomiast decyzje (pozwolenie wodnoprawne) oraz sporządzone operaty i opinie, załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez skarżących świadczą jednak o wykonalności decyzji, co potwierdza słuszność stanowiska organu.
Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w istocie skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2019 roku, nr SKO/PW/4171/179/2018 nie powołali się na żadną z podstaw stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt.
5) K.p.a., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Z tego względu podniesione zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127, a także art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz naruszenia art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. są bezzasadne.
Nie jest także trafny zarzut art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę. Należy zwrócić bowiem uwagę, że organ nie zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. To z kolei oznacza, że nie toczyło się postępowanie administracyjne, a tym samym organ nie ustalał okoliczności faktycznych i nie "rozpatrywał całego materiału dowodowego". Z tych powodów podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Ze względu na powyższe skarga na zasadzie 151 p.p.s.a została oddalona.