Uzasadnienie
Wojewoda, postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 141 § 1 i art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 18 października 2018 r., znak: [...] – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 29 września 2018 r. Z. S., powołując się na swoje następstwo prawne po J. S., wniosła o "zwrot wywłaszczonych nieruchomości od J. S. w 1934 roku Akt Notarialny Numer Repertorium: [...]". W dalszej części wniosku doprecyzowano, że dotyczy on nieruchomości "wykupionych od J. S. syn J. i Z. Ś. (..) na rzecz Skarbu Państwa w 1934 roku. S. J. S. z realności objętej wykazem hipotecznym liczba 17 księgi gruntowej gminy katastralnej K. dzielnica [...] parcele o numerach: [...], [...], [...], liczba spisowa [...] liczba spisowa [...] o łącznej powierzchni 50 a 20 m kw".
Postanowieniem z dnia 18 października 2018 r., znak: [...], działając w oparciu o przepis art. 61a § 1 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 pkt 9b1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Z. S. "o zwrot wywłaszczonych nieruchomości od J. S. w 1934 roku Akt Notarialny Numer Repertorium: [...]". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano w szczególności, że wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia 12 maja 1934 r. Rep. A nr [...]. Analiza posiadanej dokumentacji geodezyjnej i prawnej wykazała, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta wywłaszczeniem ani też nie została nabyta w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanej w art. 136-142 u.g.n.
Pismem z dnia 31 października 2018 r. Z. S. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cele określone w transakcji kupna-sprzedaży; w 1936 r. została powołana spółka wodna, która miała budować w K. kanał ulgi dla Miasta K., który nie został zbudowany.
Na skutek zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 27 marca 2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 61a k.p.a., a następnie wskazał w szczególności, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotą postępowania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot stanowi nieruchomość mogącą w ogóle podlegać zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zasady zwrotu nieruchomości. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określają przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 tej ustawy.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 136 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż instytucję zwrotu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości od początku zbędnej na cel wywłaszczenia, której przejęcie nastąpiło na wniosek poprzedniego właściciela z uwagi na fakt, iż wskutek wywłaszczenia innej części tej nieruchomości nie nadawała się ona do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.
Natomiast przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ww. ustawy rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów i aktów prawnych oraz na rzecz podmiotów określonych taksatywnie w tym przepisie. Mianowicie przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz.
- 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. Parku Narodowego. Z kolei stosownie do treści art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);
- 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 Nr 4, poz. 31);
- 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 Nr 30 poz. 127 z późn. zm.). Ponadto, zgodnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2375), którym stwierdzono, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie – jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; zwrotowi może co do zasady podlegać nieruchomość lub jej część, której własność przeszła na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej na skutek rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów u.g.n. Odniesienie tych uwag do sprawy zainicjowanej wnioskiem Z. S. prowadzi do wniosku – zdaniem Wojewody – iż nieruchomość wskazana we wniosku nie została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w sposób umożliwiający zastosowanie w stosunku do niej przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie została ona wywłaszczona decyzją administracyjną ani też nabyta w sposób wskazany w art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 4 w związku z art. 113 ust. 3, bądź w art. 216 u.g.n. W ocenie Wojewody ustalenie tej okoliczności już na etapie analizy treści podania – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – pozwalana natomiast na stwierdzenie zaistnienia "innej oczywistej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. Z. S. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie postępowania w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca wskazała na swój status jako strony w przedmiotowej sprawie; podała, że w 1934 roku były kontrakty kupna sprzedaży, do których miał upoważnienie Wojewoda K.. Wykupienie (wywłaszczenie) nieruchomości od J. S. nastąpiło pod budowę kanału ulgi dla Miasta K.. F. S. był wieloletnim dzierżawcą tych nieruchomości i płacił opłatę roczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego.
Podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się nie tylko w jakichś szczególnych okolicznościach wykluczających czynienie użytku z kompetencji jurysdykcyjnej, ale także w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej czyjąś sytuacją prawną. Ogólnie rzecz ujmując, tylekroć zachodzą wspomniane podstawy, ilekroć ktoś domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej, a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej.
W niniejszym przypadku organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z uwagi na to, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości, które były przedmiotem umowy zawartej w 1934 roku, nie zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty hipotezą art. 216 u.g.n. – co powoduje, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają do nich, niejako w założeniu, zastosowania; skonstatowanie tej okoliczności już na etapie analizy treści podania uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Sąd tę ocenę podziela.
Elementami konstytutywnymi sprawy administracyjnej są zawsze dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – stanowi o prawach i obowiązkach, które mają podlegać konkretyzacji. W konsekwencji konieczne jest wyróżnienie dwóch hipotetycznych stanów faktycznych, a mianowicie stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, status wskazywanej przez wnioskodawcę nieruchomości jako "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu odnośnych przepisów, jest elementem stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa – w razie jego braku nie ma sprawy administracyjnej, przeto ewentualne postępowanie jurysdykcyjne byłoby bezprzedmiotowe. W takim przypadku adekwatną reakcją organu na wniosek jest odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.); gdyby zostało ono wszczęte – i tak podlegałoby umorzeniu (art. 105 k.p.a.).
Warto w tym kontekście zauważyć, że przewidziane w art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przewidziana w art. 105 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania mają wiele wspólnego. Jest wszak rzeczą oczywistą, że przyczyny niepodejmowania czynności jurysdykcyjnych i przyczyny, dla których podjętym czynnościom jurysdykcyjnym kładzie się kres – muszą być tak naprawdę takie same. Różnice dotyczą jedynie tego, jak dalece są one transparentne i kiedy organ je sobie uświadamia. W okolicznościach niniejszego przypadku – zdaniem Sądu – odmowa wszczęcia postępowania w formie postanowienia była w pełni prawidłowa. Jedynie na marginesie należy zatem dodać, że ewentualne "niewłaściwe" zastosowanie któregoś z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć (postanowienia z art. 61a k.p.a. zamiast decyzji z art. 105 k.p.a. albo odwrotnie) tylko wyjątkowo mogłoby uchodzić za uchybienie istotne i mogące mieć wpływ na "wynik sprawy". Na ogół takiego wpływu zidentyfikować się nie da (por. w odniesieniu do w dużej mierze analogicznego problemu wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2577/14, CBOSA).
Kwestie podnoszone w skardze, w szczególności twierdzenie o wykupieniu przedmiotowych nieruchomości od J. S. pod budowę niezrealizowanego kanału ulgi dla Miasta K. – nie mogą mieć, jak trafnie wskazał Wojewoda, znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.