Uzasadnienie
11 SA/Kr 623/11
Rada Gminy Wielka Wieś podjęła w dniu 22 października 2009 r. Uchwałę Nr XXXVIII/269/2009 w sprawie zawarcia Porozumienia między Gminą Wielka Wieś a Spółką [.....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie współpracy w ramach planowanej inwestycji budowy drogi dojazdowej w obrębie miejscowości Modlniczka. Droga ma prowadzić do bazy magazynowej Spółki. Jako podstawę prawną tej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.).
W § 1 powyższej uchwały Rada wyraziła zgodę na zawarcie w/w porozumienia, którego treść została zawarta w załączniku Nr 1 do uchwały.
W dniu 11 marca 2010 r. mieszkańcy wsi Wielka Wieś: J.C., W.W. i M.K. (jej skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. - II SA/Kr 308/10) wnieśli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały podnosząc, że porozumienie zakłada budowę drogi prywatnej przy wykorzystaniu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Narusza to interes prawny skarżących, ponieważ zakłada użycie przymusu w odjęciu własności dla realizacji celu, który nie jest celem publicznym. W uzasadnieniu skarżący dodali, że planowana droga nie jest drogą publiczną, gdyż nie figuruje w wykazie dróg publicznych a ma przebiegać przez nieruchomości skarżących.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że gmina wykonując swoje zadania o charakterze publicznym może zawierać - celem ich realizacji - umowy z innymi podmiotami. Gmina będzie działać jako inwestor drogi a po dokonaniu stosownego wykupu działek, przez które będzie przebiegać inwestycja drogowa - będzie właścicielem zrealizowanej drogi, a zatem założenia ustawy zostaną spełnione. Bez nowej drogi inwestycje na tym terenie nie byłyby możliwe a powstająca droga będzie służyć wszystkim mieszkańcom, w tym skarżącym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W drodze zaskarżonej uchwały, a w istocie w drodze "porozumienia", na którego zawarcie Rada wyraziła zgodę w zaskarżonej uchwale, została wykreowana nowa forma działania administracji, jaka jest umowa administracyjna. Forma ta nie została jeszcze wprowadzona do polskiego porządku prawnego, ale w innych systemach prawa administracyjnego (zwłaszcza w systemie niemieckim i francuskim) ma już ona utrwalone miejsce a doktryna prawa administracyjnego wymienia ją jako podstawową formę działania nowoczesnej administracji publicznej. Polega ona na umowie między organem administracji publicznej a podmiotem zewnętrznym (prywatnym), dotyczącej działań publicznych, jakie ma wykonywać ten podmiot pod nadzorem organu administracyjnego. Rada Gminy Wielka Wieś nazwała wprawdzie tę formę "porozumieniem", ale nie nazwa jest tutaj najważniejsza: istota tej formy odpowiada klasycznej umowie administracyjnej.
Zadaniem Sądu w analizowanej sprawie było to, żeby ustalić, czy Uchwała Rady Wielka Wieś z dnia 22 października 2009 r. jest zgodna z prawem. Należało w tym celu zbadać, czy przepisy prawa, a zwłaszcza przepisy cyt. ustawy o samorządzie gminnym dopuszczają tego rodzaju uchwałę, czyli, czy dopuszczają zawieranie umów administracyjnych przez rady gminy.
Art. 18 ust. 1 tej ustawy, powołany w podstawie prawnej analizowanej uchwały nie wprowadza takiej możliwości. Stwierdza on, że "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Jest to norma ogólna, zwana "domniemaniem kompetencji" rady gminy, jednak sama ta zasada nie może stanowić podstawy prawnej dla konkretnych działań, podejmowanych w konkretnych formach. Podstawa dla wydania analizowanej tu uchwały znajduje się natomiast w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że "w celu wykonywania zadań gmina może (...) zawierać umowy z innymi podmiotami...". Jeżeli więc jakieś zadanie znajduje się w katalogu zadań gminy, może zostać zawarta umowa w celu wykonania takiego zadania. Nie ma wątpliwości, że chodzi tu zarówno o umowy cywilnoprawne, jak i o wspomniane wyżej umowy administracyjne. "Porozumienie", na jakie wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale niewątpliwie dotyczy zadań gminy, gdyż w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, w którym określono (zresztą w sposób otwarty) katalog zadań gminy figurują sprawy dróg gminnych (ust. 1 pkt 2). "porozumienie" określa właśnie zasady budowy drogi dojazdowej, która będzie miała charakter powszechnie dostępnej drogi gminnej (publicznej) a gmina ma być inwestorem tego przedsięwzięcia. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, gdyż uchybienia dotyczące nazwy "porozumienie" oraz powołanej podstawy prawnej nie mają tu znaczenia.
W świetle powyższych ustaleń zarzuty skargi nie są trafne, a w istocie polegają one na nieporozumieniu. Otóż obowiązuje obecnie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 z późn. zm.). Reguluje ona w sposób bardzo rygorystyczny i nieprzychylny dla właścicieli gruntów, zasady, według których mają być prowadzone inwestycje drogowe. Stanowi ona jednak obowiązujące prawo i inwestorzy, a wśród nich gminy, mogą z niej korzystać według zasad tam ustalonych. Uciążliwości, jakich mogą doznać skarżący w wypadku realizacji inwestycji określonej zaskarżoną uchwałą, wynikają więc nie z tej uchwały, ale z samej ustawy. Na podstawie tej ustawy a nie uchwały, Gmina Wielka Wieś będzie mogła - jak piszą skarżący "użyć przymusu", ale też dla obrony przed tym "przymusem", czyli przed decyzjami administracyjnymi, jakie tu będą wydawane, będą skarżącym i innym właścicielom służyć przewidziane ustawą środki prawne.
Pretensji, jakie wynikają z całej sytuacji nie można więc adresować do zaskarżonej uchwały. Uchwała dotyczy tylko współpracy w realizacji inwestycji, a w niczym nie przesądza o instrumentach prawnych, jakie będą mogły być zastosowane wobec właścicieli. Te instrumenty określa wyłącznie ustawa.
W opisanym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).