Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 637/20

Uzasadnienie

A. P. oraz J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na włączenie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym [...] - dawna "[...]" w miejscowości W. do wojewódzkiej ewidencji zabytków (obwieszczenie z dnia 21 kwietnia 2020 r., znak: [...]).

Zaskarżonej czynności zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 3 pkt 2 i 12 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2020, poz. 282, dalej jako u.o.z.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2011, Nr 113, poz. 661 ze zm., dalej jako rozporządzenie) zmienionego rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. 2019 r., poz. 1886) - poprzez uznanie [...] za zabytek nieruchomy - historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny i włączenie karty ewidencyjnej tegoż do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające dokonanie czynności materialnotechnicznej polegającej na wpisie [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w szczególności naprowadzony obszar nie cechuje się wartościami historycznymi, artystycznymi lub naukowymi, jak również nie stanowi historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego,
2. 2. § 10 ust. 1 rozporządzenia - poprzez brak wskazania w karcie ewidencyjnej przesłanek warunkujących uznanie Polany [...] za zabytek nieruchomy - historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny, jak również brak określenia zakresu oraz form ochrony konserwatorskiej oraz współrzędnych geograficznych, podczas gdy karta ewidencyjna powinna wskazywać także sposób realizacji ochrony konserwatorskiej, a także umożliwiać odkodowanie przesłanek uznania danej rzeczy za zabytek i jego dokładnej identyfikacji - w tym poprzez wskazanie współrzędnych geograficznych,
3. 3. § 15 ust. 2 rozporządzenia - poprzez zaniechanie niezwłocznego zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego - Polany [...], co miało miejsce dopiero w dniu 21 kwietnia 2020 r. - w sytuacji, kiedy włączenie nastąpiło ponad miesiąc wcześniej, podczas gdy przedmiotowe zawiadomienie powinno nastąpić niezwłocznie po włączeniu przedmiotowej karty ewidencyjnej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i [...], obr. W., gm. K. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podali, że w dniu 21 kwietnia 2020 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. zostało zamieszczone obwieszczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 21 kwietnia 2020 r. - zawiadomienie o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym Polana [...] - dawna [...]" oraz [...] w miejscowości W. do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obszar Polany [...] - dawna "wieś letnia" objęty ww. wpisem do wojewódzkiej ewidencji zabytków został określony w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego z dnia 12 sierpnia 2019 r. i obejmuje m.in. nieruchomości będące własnością skarżących, tj. działki ewid. nr [...] i [...], obr. W., gm. K..

W obwieszczeniu wskazano, że obszar Polany [...] stanowi wyjątkowy układ ruralistyczny, występująca tam zabudowa związana jest z pasterskim osadnictwem podreglowym, zaś wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków ww. terenu ma na celu ochronę historycznej zabudowy tej części miejscowości W.. Dodatkowo w karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego odniesiono się do mającego występować zagrożenia dla wartości kulturowych, przyrodniczych i krajobrazowych związanego z realizacją nowej zabudowy i koniecznego w związku z powyższym wpisania obszaru do wojewódzkiej ewidencji zabytków - celem zapewnienia jego ochrony.

Skarżący zaznaczyli, że o dokonaniu przedmiotowego wpisu nie zostali zawiadomieni jakimkolwiek pismem. Pośrednią informację o działaniach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. powzięli na skutek obwieszczenia Wójta Gminy K. z dnia 1 kwietnia 2020 r. (znak: [...] - opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. w dniu 2 kwietnia 2020 r.) w przedmiocie zawiadomienia o zamiarze włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym - Polana [...] - dawna "wieś letnia" w W. w Gminie K., gdzie wskazano na konieczność wpisu ww. obszaru do gminnej ewidencji zabytków, z uwagi na jego włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o czym Konserwator zawiadomił Wójta Gminy K. pismem z dnia 9 marca 2020 r.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Dla wzmocnienia swojego stanowiska o dopuszczalności skargi skarżący odwołali się do poglądów wyrażonych w judykaturze. Wyjaśnili również, że źródłem ich interesu prawnego jest prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i [...], obr. W., gm. K.. Naruszenie zaś ww. interesu wynika z bezzasadnego włączenia karty ewidencyjnej Polany [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co spowodowało znaczne ograniczenia przysługującego im prawa własności ww. nieruchomości (w tym możliwości zgodnego z ładem przestrzennym jej zagospodarowania), jak również zaktualizowały się liczne obowiązki związane z umieszczeniem przedmiotowego obszaru w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W konsekwencji przysługujący im interes prawny został naruszony. Zwrócili także uwagę, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o., będący podstawą dokonanie wpisu w gminnej ewidencji zabytków obliguje Wójta Gminy do wpisania do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tym samym, jakakolwiek możliwość kwestionowania działania Wójta Gminy K. zaktywizuje się dopiero w momencie stwierdzenia bezskuteczności czynności Konserwatora.

Skarżący wskazali, że dowiedzieli się o przedmiotowej czynności Konserwatora w dniu obwieszczenia (tj. w dniu 21 kwietnia 2020 r.) — zawierającego także kartę ewidencyjną Polany [...], zaś z całą pewnością nie wcześniej niż w dniu 2 kwietnia 2020 r., tj. w dniu dokonania przez Wójta Gminy K. obwieszczenia w przedmiocie zamiaru dokonania wpisu ww. obszaru do gminnej ewidencji zabytków. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany. Z daleko idącej ostrożności procesowej - w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że miało miejsce uchybienie terminu, w oparciu o art. 53 § 2 in fine p.p.s.a. Skarżący wnieśli o uznanie, że miało ono miejsce bez ich winy co wynika z niejasności przepisów prawa w aspekcie proceduralnym, jak i materialnym.

Odwołując się do postanowień § 15 ust. 2, ust. 4 rozporządzenia oraz art. 3 pkt 2 i 12 u.o.z. skarżący wywiedli, że powinni byli być poinformowani indywidualnie przez konserwatora co najmniej na 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zarzucili, że skoro włączenie zabytku do ewidencji zabytków jest czynnością materialnotechniczną i nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa, to wyłączona zostaje również norma art. 94 u.o.z. W konsekwencji obwieszczenie z dnia 21 kwietnia 2020 r. nie spełnia podstaw do włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, z uwagi na brak indywidualnego zawiadomienia skarżących i z racji powyższego jest bezskuteczne.

Podnieśli także, że wpis miał miejsce miesiąc wcześniej od publicznego obwieszczenia Konserwatora, albowiem z treści obwieszczenia Wójta Gminy K. z dnia 1 kwietnia wynika, że został on zawiadomiony o tej czynności Konserwatora pismem z dnia 9 marca 2020 r. A zatem nie tylko Konserwator nie poinformował indywidualnie skarżących o włączeniu karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ale również nie dokonał tego bezzwłocznie po dokonanej czynności, co tylko potwierdza wadliwość dokonanej czynności konserwatora, stanowiąc o jej bezskuteczności.

Skarżący, przytaczając definicje legalne zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.), zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 2 u.o.z.) oraz historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (art. 3 pkt 12 u.o.z.) podnieśli, że brak jest możliwości przypisania cech zabytku rzeczy posiadającej wartości przyrodnicze. Kwestie związane z zapobieganiem szkodom w środowisku nie należą do kompetencji konserwatora i nie mogą stanowić podstawy do zakwalifikowania jakiejkolwiek rzeczy (ruchomej lub nieruchomej) jako zabytku.

Dalej skarżący zarzucili, że treść przedmiotowej karty ewidencyjnej nie odpowiada wymogom § 10 ust. 1 rozporządzenia - w szczególności nie zawiera wyjaśnienia podstaw uznania Polany [...] za zabytek nieruchomy, nie sposób odnaleźć w jej treści przyczyn uznania występowania historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego, a nadto nie ma tam jakichkolwiek odniesień do zakresu i formy ochrony konserwatorskiej rozumianej też jako kompleksowe określenie działań zmierzających do ochrony zabytku - czego skutkiem jest niemożność precyzyjnego oznaczenia ograniczenia prawa własności. Omawiana karta jest także niekompletna nie zawiera współrzędnych geograficznych [...], a więc danych istotnych z punktu widzenia identyfikacji danej rzeczy, jak również nie zawiera jakichkolwiek dodatkowych informacji, co potwierdza uprzedni (tj. przed dokonaniem wpisu) brak weryfikacji stanu faktycznego. Nie można w konsekwencji przyjąć, aby wadliwa karta ewidencyjna mogła stanowić podstawę do jej umieszczenia (wpisu) w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

I tak, w karcie ewidencyjnej wskazano jedynie na walory krajobrazowe i przyrodnicze [...], jak również powołano się na elementy związane z mającym tam niegdyś wypasem zwierząt. Brak jest w powołanym dokumencie jakichkolwiek odniesień do wartości historycznych, naukowych lub artystycznych - niezbędnych do uznania danej nieruchomości (zespołu nieruchomości) za zabytek. Za takie wartości z całą pewnością nie sposób uznać wypasu zwierząt, który jest elementem niezwiązanym z samym zespołem nieruchomości - czego skutkiem jest niemożność jego uwzględnienia przy ocenie, czy dana rzecz stanowi zabytek. Innymi słowy — wskazana czynność jest całkowicie uzależniona od sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z wolą ich właścicieli, nie może zaś wynikać z kwalifikacji tychże jako zabytku nieruchomego, gdyż nie należy co cechy immamentnej tej rzeczy.

Za wcześniej wskazane wartości nie można także uznać argumentu powołanego przez Konserwatora w obwieszczeniu z dnia 21 kwietnia 2020 r. dotyczącego lokalizacji tradycyjnej zabudowy podhalańskiej, który stoi w sprzeczności w treścią przedmiotowej karty ewidencyjnej, gdzie mowa jest o już dokonanym rozwoju urbanistycznym [...], związanym z lokalizacją nowej zabudowy.

Dodatkowym argumentem wskazującym na wadliwą kwalifikację [...] jest treść punktu 7 karty ewidencyjnej (tj. użytkowanie obecne), gdzie wprost wskazano, że "zachowanych jest kilka drewnianych gospodarskich obiektów historycznych. (...) W południowo wschodniej części polany funkcjonuje stacja narciarska". W efekcie w sytuacji, kiedy zachowało się kilka obiektów gospodarskich nie sposób mówić, że mogłyby one tworzyć jakikolwiek układ ruralistyczny. Tym bardziej cecha historycznego charakteru takiego układu nie może być spełniona, gdy na tymże obszarze zlokalizowano nową zabudowę oraz dominantę przestrzenną jaką jest stacja narciarska.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wniósł o: oddalenie w całości skargi, odmowę stwierdzenia, że działania organu w naruszyły prawo materialne czy procesowe oraz odmowę stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej. Zwrócił się także o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania sądowego.

Organ wskazał, że zgodnie z § 14 rozporządzenia włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W praktyce stosowane są również zasady wymienione w Instrukcji opracowywania kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków, sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w Warszawie (Warszawa 2011). Niektóre z informacji do wypełnienia w odpowiednich rubrykach spoczywają nie na wykonującym karty, lecz bieżąco na pracownikach właściwego organu (w tym przypadku na pracownikach delegatury w N. T.). Według oceny organu, karta była sporządzona prawidłowo: w rubryce nr 9 Materiały graficzne zostały przedstawione czytelnie granice obszaru wraz z opisem. W związku z tym brak oznaczenia współrzędnych geograficznych w rubryce nr 6, był wyłącznie uchybieniem formalnym.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami strony wymienionych w przepisie postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania.

Procedura dotyczące włączenia karty do ewidencji rozpoczęła się od obwieszczenia z dnia 18 grudnia 2019 r. Delegatury w N. T. w przedmiocie zamiaru włączenia karty ewidencyjnej (skierowane do Urzędu Gminy K.). Natomiast pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r., Delegatura w N. T. ponownie przesłała do Wójta Gminy K. kartę ewidencyjną zabytku, z uwagi na fakt, że poprzednia karta była omyłkowo sporządzona na błędnych wzorach. Obwieszczeniem z dnia 21 kwietnia 2020 r. zawiadomiono o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym [...] (..) do rejestru zabytków.

Ponadto zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydanych do niej aktów wykonawczych, a także utrwaloną interpretacją przepisów przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 25 lutego 2020 r., sygn. II OSK 395/20: "Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej". Jako czynność materialno-techniczna, chociaż odbywająca się z poszanowaniem materialnego prawa administracyjnego, włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony. W opinii organu, dokonano wystarczającej analizy przyczyn uzasadniających włączenie ww. obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków - przede wszystkim stwierdzono, że posiada on cechy uzasadniające takie włączenie, gdyż wypełnia to definicję zabytku, o której mowa w art. 3 u.o.z.

W przypadku ww. obiektu mowa jest o nieruchomościach, będących dziełem człowieka, które stanowią świadectwo minionej epoki i posiadają wartość zarówno historyczną, jak i artystyczną, a ponadto istnieje interes społeczny w ich zachowaniu. Zwłaszcza to ostatnie stwierdzenia jako tzw. generalna klauzula odsyłająca jest przykładem administracyjnego luzu decyzyjnego, jednak należy podzielić zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 29 listopada 2018 r. o sygnaturze II OSK 2225/18 stwierdził: "Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości.zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlega ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawia przeciwne twierdzenia".

Organ zwrócił uwagę, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zaliczany do form ochrony zabytków, które wylicza art. 7 ustawy. Dlatego podjęte działanie zmierzające do potwierdzenia wartości zabytkowej ww. obiektu przy jednoczesnej rezygnacji z włączenia go do rejestru zabytków, co wiązałoby się z dużo dalej idącymi ograniczeniem swobody dysponowania nimi, świadczy o zachowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Z jednej strony organ posiadając umocowanie ustawowe do prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków samodzielnie - bez konieczności zlecania opinii przez zewnętrznych biegłych - decyduje, w oparciu o wiedzę i doświadczenie pracowników, o włączeniu danego zabytku do wojewódzkiej ewidencji, z drugiej stwierdzenie wartości ww. obiektu zostało należycie uzasadnione głównie w treści karty ewidencyjnej. Organ podkreślił, że włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymaga tak wysokiego poziomu szczegółowości jak wpis do rejestru zabytków i z tego powodu odbywa się w uproszczonej formie (o czym m.in. w wyroku NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2225/18). W żadnym wypadku nie można stwierdzić, aby działanie organu nosiło znamiona dowolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd ocenił, że legitymacja skarżących do wniesienia skargi wynika z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i [...], obr. W., gm. K., położone w przedmiotowym obszarze.

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólniejszej natury.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2020.282 t.j. z dnia 2020.02.21) określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków (art.1). Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

1. 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;
2. 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;
3. 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;
4. 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (art.4).

W myśl definicji zawartej w przepisie art.3 pkt 1) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2020.282 t.j. z dnia 2020.02.21) "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wynika z pkt 2) tego przepisu "zabytkiem nieruchomym" jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1". Zgodnie zaś z definicją z pkt 12) przepisu "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Z kolei "krajobraz kulturowy" to postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (pkt 14).

Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

W myśl przepisu art.7,8 i 9 ustawy formami ochrony zabytków są m.in. wpis do rejestru zabytków nieruchomych historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego i wpisanie otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Inną formą ochrony jest utworzenie na podstawie uchwały rady gminy parku kulturowego - w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (art.16).

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. W ogólnym ujęciu słowo "ewidencja" oznacza wykaz, spis zawierający dane. Może ona obejmować rejestrację jakiś faktów (T. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. I, Warszawa 1978, s. 562.). Ewidencja to spis (kartoteka) istniejących faktycznie przedmiotów, obiektów, prowadzona dla celów praktycznych lub naukowych. Ewidencja to również systematycznie aktualizowany zbiór danych w określonej dziedzinie. Tak więc ewidencja zabytków powinna opierać się na poprawnie wykonanej ich inwentaryzacji. Dokumentacja powinna zawierać lokalizację zabytku na planie dowiązanym do państwowej osnowy geodezyjnej I kategorii, dokładny opis stanu zachowania zabytku, materiał, konstrukcję, użyte techniki, styl wykonania, dokumentację zdjęciową zawierająca ujęcia szerokie oraz zbliżenia wszystkich istotnych elementów. (Ginter Artur, Michalak Anna, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Opublikowano: WK 2016).

Wojewódzką ewidencję zabytków należy zaliczyć do instrumentów prawnych ochrony zabytków. Nie została ona wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych przepisem art. 7 u.o.o.z. Jest przede wszystkim podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiatu i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.).

Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględnienia ochrony takiego zabytku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Przepis art.24 ust.1 ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W myśl ust.4 tego przepisu rozporządzenie powinno wskazywać przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z tych ewidencji.

Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia), zabytków ruchomych (§ 11 rozporządzenia) oraz zabytków archeologicznych (§ 12 rozporządzenia).

W myśl § 10 rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa;

1. 2) czas powstania;
2. 3) miejscowość;
3. 4) adres;
4. 5) przynależność administracyjna;
5. 6) współrzędne geograficzne;
6. 7) użytkowanie obecne;
7. 8) stan zachowania;
8. 9) materiały graficzne;
9. 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;
10. 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach;12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 rozporządzenia).

Jak wynika z § 14 rozporządzenia, przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków winien sprawdzić, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 rozporządzenia). Jak wynika z art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytki nieruchome umieszczone w wojewódzkiej ewidencji zabytków, niezależnie od tego, czy zostały wpisane do rejestru zabytków, są umieszczane także w gminnej ewidencji zabytków.

W myśl § 15 rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Jednakże w przypadku zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku będącego m.in. historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz o włączeniu tej karty, dokonuje się go w drodze obwieszczenia umieszczanego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku, o włączeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wojewódzki konserwator zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z wojewódzkiej ewidencji zabytków. O włączeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie także właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków albo włączenia nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.

Jedynie przed włączeniem karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków występuje do właściciela zabytku o wyrażenie pisemnej zgody na włączenie karty ewidencyjnej tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§15 ust.6 rozporządzenia).

Z przedstawionej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w przeciwieństwie do postępowania o wpis zabytku do rejestru zabytków, nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego lecz postępowaniem uproszczonym. Organ ochrony zabytków nie sporządza również pisemnego uzasadnienia podjętej czynności, które odzwierciedlałoby motywy i przesłanki jej podjęcia.

Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Ewidencja zabytków, jako zbiór przeznaczony dla zabytków, powinna zatem obejmować obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Ponieważ wpisy określonych obiektów do ewidencji zabytków prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, nie może być dowolności w ich dokonywaniu.

Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 1926/17, publikowane w cbois).

Wszak czynność materialno-techniczna polegająca na wpisie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości wchodzących w skład tego układu, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP.

Oceniając legalność tej czynności Sąd bada zatem, czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Ocenie sądu podlega, czy właściwy organ zgromadził materiał dowodowy wskazujący z jakich powodów merytorycznych obejmuje obiekt kartą jako zabytek spełniający wymogi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, skonstatować należy, że przed sądem administracyjnym Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. powinien wykazać istnienie podstaw do sformułowania oceny, że [...] - dawna "[...]" w miejscowości W. jest zabytkiem nieruchomym.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie powyższym wymogom organ nie sprostał.

Jako akta sprawy organ przesłał wydruki za strony podmiotowej BIP: karty ewidencyjnej, obwieszczenia z dnia 18.12.2019 r., obwieszczenia z dnia 21.04.2020 r. oraz wydruk pisma do Wójta Gminy K. z dnia 21.04.2020 r. Dlatego też zarządzeniem z dnia 17 lipca 2020 r. organ został wezwany do przedłożenia akt sprawy, w tym karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego wraz z wkładką (o ile została sporządzona, dokumentów wykazujących dokonanie sprawdzenia o jakim mowa w § 14 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dokumentacji fotograficznej (o ile została sporządzona). Organ ograniczył się do ponownego przesłania wydruków z dokumentów elektronicznych – tym razem potwierdzonych za zgodność z oryginałem.

Nie są one kompletne. Świadczy o tym chociaż treść pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21.04.2020 r. do Wójta Gminy K., z którego wynika, ze organ ponownie przesyła kartę ewidencyjną zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym [...] – dawna "[...]" w miejscowości W. oraz [...] w miejscowości W., gdyż w piśmie z dnia 28.02.2020 r. przesłano karty "na błędnych wzorach". Dokumentacji tej organ sądowi nie przesłał.

Z cytowanego pisma wynika jednakże, że musiały być sporządzone nowe karty ewidencyjne na prawidłowym wzorze. Jeśli tak, to w myśl § 15 ust.4 rozporządzenia zawiadomienie o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku powinno być umieszczone się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.

Materiały te nie są wystarczające do sformułowania oceny, że kwestionowana czynność podjęta została zgodnie z prawem.

Wynika z nich, że obwieszczeniem z dnia 18.12.2019 r. [...] Konserwator Zabytków w K. zawiadomił strony o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym [...] – dawna "[...] w miejscowości W. do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Granice tego obszaru wskazano na załączniku graficznym nr 1. Załącznika tego nie przedłożono. Z kolei obwieszczeniem z dnia 21.04.2020 r. [...] Konserwator Zabytków w K. zawiadomił strony o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym [...] – dawna "[...]" w miejscowości W. oraz [...] w miejscowości W. do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Granice obszaru wskazano na załączniku graficznym nr 1 i 2. Są to wydruki zdjęć satelitarnych z zaznaczonymi granicami obszarów – w bardzo małej skali, niewyraźne, z których prawie nic nie wynika (k.34/2 i 35/2 akt sądowych).

Jak widać w pierwszym obwieszczeniu za zabytek uznano historyczny układ ruralistyczny [...] – dawna [...]" w miejscowości W., a w drugim - historyczny układ urbanistyczny [...] – dawna "wieś letnia" w miejscowości W. oraz [...] w miejscowości W.. Ten drugi obszar nie był objęty obwieszczeniem o zamiarze włączenia do ewidencji zabytków.

W obwieszczeniu z dnia 21.04.2020 r. podano, że "objęcie ochroną konserwatorską obszaru w granicach zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 i 2 zasadne jest ze względu na wykazane wartości historyczne, artystyczne i naukowe, ze względu na wartości krajobrazu kulturowego oraz znaczący depozyt wartości niematerialnych, których nośnikami są zabytki, krajobraz oraz historia miejsca".

To ogólnikowe zdanie w żaden sposób nie odnosi się do wskazanych w obwieszczeniu konkretnych obszarów.

W obwieszczeniu podano także, że "wskazany obszar [...] stanowi wyjątkowy w skali kraju historyczny układ ruralistyczny. Zabudowa polany [...] związana jest z pasterskim osadnictwem pod reglowym." Zdanie to nawiązuje, w przeciwieństwie do przedmiotu obwieszczenia, do układu ruralistycznego.

W obwieszczeniu wskazano także, że "obszar [...] również stanowi wyjątkowy układ ruralistyczny o charakterze osady rolniczej a jej zabudowę stanowią obiekty drewniane mieszkalno - gospodarcze posiadające klasyczne cechy budownictwa podhalańskiego. Charakterystyczną cechą układu przestrzenno- architektonicznego [...] jest skupienie zabudowy w środkowej części polany oraz jej usytuowanie w odniesieniu do drogi".

W ostatnim akapicie obwieszczenia znalazł się zapis: "niniejsze postępowanie ma na celu ochronę historycznej zabudowy tej części miejscowości W. włącznie z ochroną osi widokowych na Tatry, zachowanie i rewitalizację budynków i obiektów o walorach historycznych, kulturowych i architektonicznych oraz podniesienie walorów przestrzeni publicznej dla mieszkańców i turystów."

Żadne z powyższych sformułowań nie wskazuje jakie przesłanki wymienione w ustawowej definicji zabytku były podstawą do uznania tych obszarów za takowe, w szczególności jakie cechy tych obszarów mają świadczyć o tym, że są one dziełem człowieka lub związane z działalnością człowieka, że obszary te stanowią świadectwo minionej epoki, a zachowanie ich leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z treści obwieszczenia nie wynika również dlaczego całe polany uznane zostały za "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" i czy ich cechy wyczerpują definicję ustawową takich układów: przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

W karcie ewidencyjnej zabytku jako nazwę podano "Polana [...] dawna [...]. Historyczny układ ruralistyczny". Punkt 6 karty – współrzędne geograficzne nie został wypełniony. W punkcie 7 podano, że polana częściowo użytkowana jest rolniczo, w ostatnich latach wybudowano kilka obiektów o funkcji mieszkaniowej, rekreacyjnej i handlowej, w południowo-wschodniej części polany funkcjonuje stacja narciarska. W karcie ewidencyjnej nie podano co składa się na objęty nią układ ruralistyczny. Przeważająca część opisu z punktu 10 dotyczy wartości krajobrazowych i przyrodniczych. Nie wynika z niej jakie przestrzenne założenie wiejskie ma być chronione, jaki jest stan zachowania wsi letniej (fotografie, mapy), dlaczego w ten a nie inny sposób wyznaczono granice obszaru.

Nadto, przedłożone materiały nie pozwalają na precyzyjne określenie granic tych obszarów, co z uwagi na wskazane wyżej konsekwencje wpisu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, musi zostać jednoznacznie ustalone.

Zdaniem sądu kartę ewidencyjną dyskwalifikuje sposób wypełnienia jej punktu 9 – materiały graficzne. Rubryka ta powinna zawierać elementy, które w sposób jednoznaczny pozwolą na identyfikację obiektu i kwalifikację jako zabytku. Zdjęcia satelitarne polany zawarte w karcie absolutnie kryterium tego nie spełniają. Na ich podstawie nie sposób stwierdzić dlaczego oznaczony na nim obszar uznano za zabytek i dlaczego ma być chroniony.

Jak już wyżej przytoczono "zabytek" oznacza m.in. nieruchomość lub ich zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z reguły interes społeczny nie jest tożsamy z interesem właściciela zabytku. Ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony własności, okoliczność, że ograniczenie własności nastąpiło na skutek wpisu do ewidencji zabytków, co odpowiada ustanowionej w ustawie formie prawnej, nie jest wystarczające. Rzecz w tym, by precyzyjnie wykazać, że projektowany do ochrony obszar spełnia kryteria zabytku.

Nadto, organ w niniejszej sprawie nie podał, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i nie udowodnił, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżących.

W ocenie sądu Wojewódzki Konserwatora Zabytków nie wykazał (z naruszeniem § 14 rozporządzenia), że przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków sprawdził, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy jej część graficzna jest prawidłowa. Przedstawione mankamenty karty ewidencyjnej upoważniają do postawienia tezy, że włączenie układów urbanistycznych (ruralistycznych) do ewidencji zabytków było dowolne.

Za naruszenie przepisów rozporządzenia uznać również należy, że włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego układu urbanistycznego [...] w miejscowości W. nie było poprzedzone zawiadomieniem o zamiarze dokonania tej czynności (§15). Nadto, z § 15 ust.4 rozporządzenia wynika, że wojewódzki konserwator zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak również o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku powinien zawiadomić właściciela zabytku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tymczasem zrobił to równocześnie z włączeniem karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Jak już wcześniej wskazano, na skutek włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków dochodzi do ograniczenia uprawnień właściciela nieruchomości. To, że ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości. Wpisanie obiektu do ewidencji zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, zatem taka ingerencja może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i niebudzących wątpliwości. Takich ocen w niniejszej sprawie zabrakło.

Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżących, że powinni być poinformowani indywidualnie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie bowiem z przepisem § 15 ust.2 rozporządzenia zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym do wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczanego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21.04.2020 r. została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym dokonywaniu czynności włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy nieruchomości powodują, że powinna być objęta ochroną konserwatorską.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 483 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego wraz z kwotą 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265.- t.j.).