Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 października 2013 r., znak: [...] Wójt Gminy odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego B. w granicach projektowanego obszaru górniczego B. pole A i pole B". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008, nr 199, poz. 1227 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. P. - decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II SA/Kr 302/14 oddalił skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia 5 lutego 2015 r., znak [...] ponownie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] w granicach projektowanego obszaru górniczego [...] pole A i pole B". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 poz. 1235 ze zm.).
Po rozpoznaniu odwołania J. P., M. P. oraz M. P. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" s.c. w N. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r., znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania prowadzonego przez organ l instancji w dniu 30 września 2013 r. przedłożone zostało przez radcę prawnego K. K. pełnomocnictwo udzielone 20 września 2013 r. przez J. P., M. P., M. P. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą: "Przedsiębiorstwo Handlowo [...]" s.c. J. P., M. P., M. P. do reprezentowania mocodawców w sprawie postępowań do uzyskania koncesji na eksploatację złoża kruszywa naturalnego "[...]" - przed wszystkimi sądami, organami administracyjnymi, osobami fizycznymi i prawnymi oraz innymi podmiotami.
Pomimo, że od daty złożenia pełnomocnictwa wnioskodawcy reprezentowani byli w postępowaniu przez pełnomocnika - radcę prawnego K. K., organ l zaniechał doręczania dalszej korespondencji w sprawie pełnomocnikowi, kierując w szczególności pismo z dnia 26 sierpnia 2014 r. oraz wydaną obecnie decyzję na adres: Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" s.c. J. P., ul. M. Dalej powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Strona tylko przez cofnięcie pełnomocnictwa lub jego wyraźne ograniczenie, albo ustanowienie pełnomocnika do doręczeń, może zmienić zasadę doręczania pism pełnomocnikowi.
Decyzja organu l instancji adresowana została do podmiotu Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" s.c. J. P., ul. M., nie zaś do pełnomocnika wnioskodawców. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie polegające na pominięciu pełnomocnika jest istotne i nie może być w postępowaniu drugoinstancyjnym konwalidowane. Wobec pominięcia strony postępowania - merytoryczna ocena sprawy i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone zostałyby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce czyniłyby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Podkreślono, że udziału pełnomocnika nie można traktować inaczej, jak udziału strony.
Zatem pominięcie pełnomocnika w postępowaniu równoznaczne jest z pominięciem strony. Zważywszy na fakt, że postępowanie przeprowadzone zostało bez udziału pełnomocnika, Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P., M. P. oraz M. P. działając jako wspólnicy Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" s.c. w N., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2, art. 6, 7, 15, 40 § 2, 77 § 1 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem skarżących Kolegium błędnie przyjęło, że skierowanie korespondencji do stron postępowania, z pominięciem pełnomocnika może stanowić samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet w sytuacji gdy zostanie wykazane pełne uczestnictwo pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz wniesienie przez pełnomocnika odwołana od decyzji, z dochowaniem terminu, co miało w miejsce w niniejszym postępowaniu.
Błędne jest stanowisko organu, że naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. może stanowić samoistną podstawę uchylenia decyzji, w sytuacji gdy bezspornym jest, iż pełnomocnik znał i zapoznawał się z pismami procesowymi w sprawie, znał treść zapadłej decyzji oraz zajął stanowisko procesowe w toku postępowania odwoławczego. Zatem w sytuacji, gdy organ I instancji doręczył decyzję stronie i nie wywołało to ujemnych dla strony skutków procesowych nie powinno stanowić samodzielnej podstawy uchylenia decyzji administracyjnej.
Oceniając nieprawidłowe doręczenie decyzji w świetle art. 40 § 2 k.p.a. wskazano, że przepis ten ma na celu ochronę interesów strony reprezentowanej w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika. Naruszenie tego przepisu miałoby wpływ na wynik sprawy jedynie wówczas, gdyby strona poniosła z tego tytułu ujemne konsekwencje, polegające w szczególności na pozbawieniu lub ograniczeniu jej praw w postępowaniu, a w niniejszej sprawie takie konsekwencje nie zaistniały.
Dodatkowo podkreślono, że co do zasady organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji winien merytorycznie rozpoznać sprawę, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne, w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., syg. akt IV SA 208/99; z dnia 21 grudnia 2000 r., syg. akt IV SA 208/99).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, a także o uchylenie decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji na podstawie wyżej opisanych kryteriów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i dlatego podlega uchyleniu.
Zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że organ I instancji naruszył ten przepis, doręczając decyzję z dnia 5 lutego 2015 r., znak [...] bezpośrednio J. P., M. P. i M. P. zamiast doręczyć ją pełnomocnikowi tych stron radcy prawnemu K. K..
Sporne jest natomiast jaki skutek wywołuje tego rodzaju wadliwe doręczenie decyzji organu I instancji - zwłaszcza w sytuacji, gdy odwołanie od takiej wadliwie doręczonej decyzji zostanie wniesione przez tego pominiętego pełnomocnika, który nie podnosi zarzutu błędnego doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Ocena skutku niewłaściwego doręczenia powinna zostać dokonana pod kątem wyliczonych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Istnieją dwie możliwości: albo organ odwoławczy uzna, że błędne doręczenie zaskarżonej do niego decyzji I instancji nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu odwołania i wyda jedno z rozstrzygnięć wyliczonych w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a., albo też - jak w niniejszej sprawie - wyda decyzję kasatoryjną i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślić należy, że w przepisie tym wskazano dwie przesłanki, które muszą być spełnione kumulatywnie: naruszenie przepisów postępowania oraz odpowiedni zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA w Warszawie zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Powyższa przesłanka nie została w zaskarżonej decyzji w ogóle przeanalizowana. Kolegium a priori uznało, że wadliwe doręczenie decyzji I instancji musi powodować uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy bez odniesienia się do jakichkolwiek okoliczności występujących w sprawie. Pomijając jedną z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło ten przepis w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy, co już samo w sobie powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Trzeba również zwrócić uwagę, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. ma przede wszystkim charakter gwarancyjny tzn. służy zapewnieniu stronie właściwej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli bowiem strona korzysta z pomocy pełnomocnika, to pełnomocnik, a nie strona winien być zawiadamiany o wszelkich czynnościach w postępowaniu. Przepis ten należy jednak wykładać z uwzględnieniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a., zgodnie z którymi wznowienie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" następuje tylko na żądanie tej pominiętej strony. Dysponentem takiego wniosku jest więc wyłącznie taki pominięty podmiot i tylko od niego zależy, czy będzie kwestionował rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu dotkniętym wadą stanowiącą przesłankę wznowienia. Takie rozumowanie należało zastosować również w tym przypadku. Jedyne podmioty dotknięte omawianym uchybieniem to wnioskodawcy, wspólnicy spółki cywilnej "[...]" i to od nich powinien zależeć, czy w omawianej sytuacji wadliwość ta będzie skutkować dalszym przedłużeniem postępowania w wyniku przekazania sprawy organowi I instancji.
Skoro strona nie kwestionowała w odwołaniu prawidłowości doręczenia decyzji I instancji, lecz podnosiła argumenty merytoryczne zmierzające do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a dodatkowo pomimo doręczenia bezpośrednio stronom odwołanie zostało sporządzone i wniesione w terminie przez ich fachowego pełnomocnika w terminie, to tym samym można przyjąć, że nastąpiła swego rodzaju konwalidacja nieprawidłowego doręczenia decyzji I instancji. Wydając natomiast decyzję kasatoryjną organ odwoławczy po raz drugi narusza interes strony skarżącej, bowiem w sposób całkowicie zbędny, z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przedłuża postępowanie administracyjne toczące się na wniosek J. P., M. P. i M. P..
Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.
Zakres rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".
Podzielając to stanowisko należało oddalić skargę w zakresie, w jakim strona skarżąca domagała się uchylenia również decyzji I instancji - o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.