Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 638/20

Uzasadnienie

A. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLVII/454/18 Rady Gminy Zabierzów z 13 lipca 2018 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr 2128 K w kierunku północnym'' (dalej "MPZP") w zakresie:

1. - § 30 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 1),
2. - § 31 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1), a także
3. - rysunku MPZP w części, w którym na rysunku tym wyznaczono linię rozgraniczającą pomiędzy terenami 11 MN3 i 4 MN4.

Strona skarżąca wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem wskazanych powyżej przepisów MPZP z uwagi na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2), 6), 7) 10) oraz 12) Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "Upzp").

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie 23 Zelków, w obszarze objętym MPZP - w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 11 MN3 oraz 4 MN4 i 5 MN4, a to m. in.:

1. 1. w terenie 11 MN3 - działki nr [...] o powierzchni: 1.900 m2,
2. 2. w terenie 4 MN4 - działek:
3. - nr [...] powierzchni 4.546 m2,
4. - nr [...] o powierzchni 4.070 m2,
5. - nr [...] o powierzchni 9.279 m2,
6. 3. w terenie 5 MN4 - działek:
7. - nr [...] o powierzchni 4.000 m2,
8. - nr [...]o powierzchni 4.000 m2,
9. - nr [...] o powierzchni 4.701 m2.

Zaskarżone postanowienia § 30 ust. 3 pkt 2) oraz § 31 ust. 3 pkt 1) MPZP zakazują realizacji na terenach 4MN4 i 5MN4 zabudowy bliźniaczej, co zdaniem skarżącej stanowi nadużycie władztwa planistycznego, naruszenie prawa własności oraz zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni.

Jednocześnie w treści MPZP nie zdefiniowano pojęcia "zabudowy bliźniaczej". Pojęcie "zabudowy bliźniaczej" nie zostało także zdefiniowane w żadnym przepisie prawa. Pojęcie to może być interpretowane w dowolny sposób przez organy administracji architektoniczno-budowalnej, który może być odmienny przy dokonywaniu wykładni MPZP na potrzeby różnych postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę. Budzi to wątpliwości co do prawidłowości postępowania planistycznego w zakresie należytej redakcji postanowień prawa miejscowego.

Wolnostojący budynek w "zabudowie bliźniaczej" nie różni się istotnie pod względem bryły architektonicznej oraz wpływu na zachowanie ładu przestrzennego od budynku zrealizowanego w zabudowie innej niż "bliźniacza" (pojedyncza). Zabudowa "bliźniacza" nie wpływa w żaden sposób na walory architektoniczne obiektów i walory krajobrazowe przestrzeni, a wręcz przeciwnie skutkuje ona pozytywnym dla krajobrazu ograniczeniem liczby różnorodnych pod względem architektonicznym budynków na jednym obszarze.

Zatem przewidziany w MPZP zakaz realizacji "zabudowy bliźniaczej" nie ma żadnego racjonalnego planistycznego lub urbanistycznego uzasadnienia, a stanowi on jednocześnie istotne ograniczenie prawa własności stanowiące nadużycie przez Radę Gminy Zabierzów władztwa planistycznego.

Jednocześnie zakaz ten skutkuje naruszeniem zasady planistycznej uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, gdyż uniemożliwia wspólną realizację przez członków jednej rodziny zabudowy mieszkaniowej pozwalającej zamieszkiwać takim rodzinom wspólnie, jednak z zachowaniem oczekiwanych obecnie standardów niezależności, co w szczególności dotyczy rodzin wielopokoleniowych (tworzenie takich możliwości jest celowe ze względów społecznych ze względu na postępująca dezintegrację pokoleniową rodzin). Nie bez znaczenia dla bezzasadnego ograniczenia faktycznych możliwości zabudowy nieruchomości poprzez zakazanie "zabudowy bliźniaczej" jest także to, że zabudowa taka jest bardziej korzystna ekonomicznie, w szczególności na dużych działkach wymagających realizacji urządzeń uzbrojenia na długich odcinkach. Obiekty realizowane z takiej "zabudowie bliźniaczej" wymagają bowiem wykonania sieci uzbrojenia w media oraz dróg dojazdowych w takim samym zakresie, jak budynki realizowane w zabudowie innej niż "bliźniacza", co istotnie obniża koszty realizacji inwestycji mieszkaniowych i tym samym sprzyja zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (takie utrudnienie w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej na terenach mieszkaniowych należy ocenić jako sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ust. 2 Upzp).

Dalej podniesiono, że postanowienia § 30 ust. 4 MPZP oraz § 31 ust. 4 MPZP w związku z § 6 ust.2 pkt 1) MPZP zakazują dokonywania podziałów działek znajdujących się na terenach 11MN3 w taki sposób, by powierzchnia nowo wydzielonych działek była mniejsza niż 2.000 m2 oraz 4MN4 i 5MN4 w taki sposób, by powierzchnia takich działek była mniejsza niż 4.000 m2.

Postanowienia powyższe nie wynikają z uwarunkowań przyrodniczych, bądź krajobrazowych poszczególnych terenów, ani też z potrzeby zachowania ładu przestrzennego, na co wskazuje w szczególności to, iż w postanowienie § 30 ust. 4 pkt 2) - 4) MPZP zawierają enumeratywne wskazanie działek położonych w terenie 1MN4 oraz 2MN4, które zostały wyłączone z w/w zasady i które mogą być podzielone na działki o powierzchni mniejszej niż 4.000 m2, lecz nie mniejszej niż 2.000 m2, a także położonych w terenie 9MN4, które mogą być podzielone na działki o powierzchni nie mniejszej niż 700 m2.

Postanowienie MPZP dotyczące terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenami 11MN3, 4MN4 i 5MN4 przewidują, że działki wchodzące w skład tych terenów mogą być w większości dzielone na działki nie mniejsze niż:

1. - 700 m2 co wynika z § 28 ust. 4 pkt 1) MPZP i dotyczy terenów 6MNł, 7MN1, 8MN1) lub
2. - 2.000 m2 co wynika z § 29 ust. 4 pkt 1) MPZP i co dotyczy terenów 11MN2 i 85MN2 oraz z § 30 ust. 1 pkt 4 MPZP i co dotyczy terenów 10MN3, 11MN3, 12MN3 i 13MN3.

Dalej podniesiono, że na rysunku MPZP wyznaczono linię rozgraniczającą pomiędzy obszarami 11 MN3 oraz 4 MN4 w taki sposób, że przebiega ona pomiędzy działkami skarżącej o nr [...],[...]. Działka nr [...] posiada powierzchnię 1.900 m2 i jest do tego działką wąską o szerokości około 16 m i długości około 118 m. Kształty działki nr [...] jej usytuowanie w kierunku wchód-zachód (z uwzględnieniem długości działki) oraz jej usytuowania względem drogi 10 KDD, przy obowiązujących przepisach nakazujących posadowienie budynków w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki powoduje, że jej samodzielne zagospodarowanie (zabudowa wolnostojącym domem mieszkalnym wielorodzinnym) jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadami ekonomiki przestrzeni. Nieracjonalna jest bowiem budowa domu jednorodzinnego na tak wąskiej i długiej działce, gdyż ograniczałaby ona zarówno gabaryty budynku, jak i komfort użytkowania.

Istotnym jest, że dla domów jednorodzinnych budowanych w terenach podmiejskich w praktyce funkcjonują "niepisane" standardy wynikające z oczekiwań inwestorów. Osoby zamierzające rozpocząć budowę domu jednorodzinnego poza miastem oczekują bowiem, że otoczenie domu spełniać będzie konkretne wymagania związane z jego otoczeniem (usytuowany po słonecznej - południowej części domu taras wychodzący na ogród, które są miejscem wypoczynku związanego ściśle z ideą "wolnostojącego domu pod miastem", minimalna odległość od sąsiedniej zabudowy wynosząca więcej niż minimalna, wynikająca z przepisów odległość 8 m).

Sposób przeprowadzenia przedmiotowej linii rozgraniczającej nie uwzględnia powyższych cech działki i ewentualnej zabudowy jaką można by na niej zrealizować, co wskazuje, iż przy sporządzaniu MPZP nie uwzględniono zarówno walorów architektonicznych możliwego ewentualnie do wybudowania na działce budynku mieszkalnego i zagospodarowania działki (art. 1 ust. 2 pkt 2) Upzp), jak i walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust.2 pkt 6) Upzp). Nie uwzględnia ono także stosunków własnościowych w terenie 11 MN3, które skutkują w praktyce brakiem możliwości przekształcenia działki nr 454/2 tak by możliwa była na niej realizacja zabudowy racjonalnej, zgodnej z zasadami ekonomicznego zagospodarowania przestrzeni, która cechować się będzie korzystnymi walorami architektonicznymi (zarówno w zakresie kształtu budynków, jak i zagospodarowania przestrzeni wokół nich zgodnego z aktualnymi standardami i oczekiwaniami).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabierzów działający w imieniu Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zaznaczył, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podlegał już weryfikacji sądu administracyjnego w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 525/19. W wyroku wydanym dnia 1 października 2019 r. sąd dokonał badania zgodności kwestionowanej uchwały m.in. pod kątem proceduralnym, stwierdzając jej zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Okoliczność ta świadczy o dochowaniu wszelkich wymogów formalnych w zakresie prowadzonego procesu planistycznego, a tym samym potwierdza legalność działań w tej materii organu uchwałodawczego Gminy Zabierzów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego przez Skarżącą zakazu realizacji zabudowy bliźniaczej należy zauważyć, iż przedmiotowy plan miejscowy został przyjęty przez Radę Gminy Zabierzów w dniu 13 lipca 2018 r. po uprzednim stwierdzeniu, iż "niniejszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów - w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr 2128 K w kierunku północnym nie narusza ustaleń Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów, przyjętej uchwałą Nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010 r."

Rada Gminy tym samym spełniła wymóg art. 20 ust. 1 upzp. Wymóg ten nie byłby możliwy do spełnienia w sytuacji dopuszczenia zabudowy bliźniaczej na tym terenie albowiem Studium w załączniku nr I - Tom I - część tekstowa w części II - Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w rozdziale 2.2.2.1 Kategorie terenów oraz wskaźniki i zasady ich wykorzystania wskazuje jako "główną funkcję terenów MN - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową z zakazem lokalizacji:...; budynków jednorodzinnych w formie zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej z wyjątkiem sołectw Pisary i Rząska, dla których ta forma zabudowy jest dopuszczona,...".

Dodatkowo należy podkreślić, iż w temacie zabudowy bliźniaczej organy Gminy Zabierzów postępowały nie jak podmiot korzystający z władztwa planistycznego, ale jako instytucja mediująca oraz starająca się za wszelką cenę pogodzić interesy poszczególnych uczestników procedury planistycznej. Z jednej strony był to interes m.in. Skarżącej wnoszącej o dopuszczenie takiej zabudowy. Z drugiej zaś strony znaczna część społeczności lokalnej wyraziła swoją dezaprobatę w stosunku do takiej zabudowy i domagała się jej zakazu (setki uwag w trakcie II wyłożenia projektu do publicznego wglądu).

Skarżący pozostaje również błędzie w twierdzeniu, jakoby brak wprowadzenia definicji zabudowy bliźniaczej oznaczał wadliwość kwestionowanego aktu normatywnego.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje również między innymi to, iż każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r. w sprawie do sygn. II OSK 64/15 wskazał, że o ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie. Innymi słowy obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian (tak teź m.in. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. do sygn. akt II OSK 612/11). Idąc dalej tym tokiem rozumowania uprawnione jest stwierdzenie, że domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej składają się z dwóch segmentów, przylegających do siebie jedną ze ścian, a w każdym z tych segmentów dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego.

Przy tak sformułowanej definicji orzeczniczej zabudowy bliźniaczej trudno jest o wieloznaczności tego sformułowania tudzież konieczności jego definiowania, kiedy wszystkie desygnaty opisywanego pojęcia wydają się być jasno określone.

Abstrahując już nawet od powyższych dywagacji na temat rozumienia pojęcia zabudowy bliźniaczej owo sformułowanie można zdekodować odwołując się także w razie potrzeby do wykładni literalnej, a niekiedy nawet potocznego znaczenie tegoż wyrażenia. Interpretacją językowa w oparciu o zasady języka polskiego daje również analogiczną co powyżej konkluzję na temat pojmowania omawianego słowa. Tym samym trzy metody wykładni jednego wyrażenia prowadzą do analogicznych wyników, co tym bardziej potwierdza, że fraza ta nie spełnia kryterium wieloznaczności, a tym bardziej pozostałych przesłanek, o jakich mowa była powyżej w przepisie § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". I na koniec nie sposób nie zaznaczyć, że nie tylko forma zabudowy bliźniaczej znalazła się w centrum zainteresowania orzecznictwa sądów, ale także pojęcie zabudowy szeregowej odnalazło swoje znaczenie.

Otóż wedle wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 października 2017 r. (do sygn. akt II SA/Kr 686/17) określenie "zabudowy szeregowej" niewątpliwie oznacza, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, z wydzielonymi maksymalnie dwoma lokalami. Wobec braku legalnej definicji ustawowej oraz przepisów z których można byłoby wyinterpretować w sposób wyczerpujący cechy charakterystyczne omawianego rodzaju zabudowy, zasadnym jest także sięgnięcie do znaczenia potocznego wskazując, że zabudowa szeregowa to ciąg budynków przylegających do siebie. Zabudowę szeregową tworzy zatem ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków. Również i tym przypadku brak jest podstaw prawnych, aby na potrzeby aktu prawa lokalnego tworzyć odrębną definicję tego wyrażenia.

Przechodząc do zakazu dokonywania podziałów działek znajdujących się w terenach 11MN3 na mniejsze niż 2 000 oraz w terenach 4MN4 i 5MN4 na działki mniejsze niż 4 000 m2 należy wskazać, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tworzony był w sytuacji, w której dla tego obszaru obowiązywała w dalszym ciągu uchwała Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów. Wobec powyższego organ planistyczny był zmuszony do respektowania praw nabytych, a także uwzględnienia art. 20 upzp, stanowiącego o zasadzie nienaruszalności ustaleń studium przez plan miejscowy. Te dwa dokumenty planistyczne miały decydujący wpływ na kształt ustaleń zaskarżonego miejscowego planu. W trakcie kreacji przestrzeni niekiedy historia planistyczna danej jednostki projektowej odgrywa niebagatelną rolę, co dało się zauważyć w trakcie tworzenia rzeczonego planu miejscowego, który sanował na gruncie istniejący stan faktyczny.

Dokument Zmiany studium w załączniku nr I - Tom I - część tekstowa w części II - Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w rozdziale 2.2.2.1 Kategorie terenów oraz wskaźniki i zasady ich wykorzystania opisując parametry i wskaźniki dotyczące zagospodarowania w obszarze ograniczonej urbanizacji (dla terenów MN) wskazuje, iż "na terenie sołectwa Zelków, w części oznaczonej strefą obejmującą tereny o najniższej intensywności zabudowy z minimalną powierzchnią działki 4000 m2 (zgodnie z parametrami ustalonymi w obowiązującym planie) - utrzymuje się istniejące warunki podziału działek, to jest działki o powierzchni min. 4000 m2. Strefa ta wrysowana jest na rysunku w załączniku nr II - Tom II - rysunek Studium w części II - Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów na rysunku nr 1.1 Struktura funkcjonalno-przestrzenna (dowód nr 2).

Stąd też brak możliwości wskazania działek skarżącej ujętych w terenach 4MN4 i 5MN4 jako odstępstw od zasady zawartej w § 31 ust. 4 pkt 1). Strefa ta obejmuje swym zasięgiem również działki ujęte w terenach 1MN4 oraz 2MN4. Jednakże niektóre z działek, wymienione enumeratywnie w § 31 ust. 4 pkt 2), mają ustaloną minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych na poziomie 2000 m2. Jest to efekt respektowania przez organ planistyczny praw nabytych, w oparciu o zapis w Studium punktu 2.10.1. Zasady oceny zgodności projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium.

Odnosząc się do kolejnych kwestii zawartych w skardze należy wskazać, iż strona skarżąca w mylny sposób próbuje porównywać powierzchnie nowo wydzielanych działek w obszarach otaczających tereny 4MN4 i 5MN4. Naturalną zasadą w planowaniu jest zmniejszanie intensywności zabudowy wraz z oddalaniem się od centrum czy od dróg dojazdowych. Tak też sytuacja kształtuje się w kwartale zabudowy ul. Kościuszki - ul. Słoneczna - ul. Widokowa - ul. Kwiatów Polskich.

Tereny 6MN1, 7MN1, 8MN1, 11MN2, 85MN2 różnią się diametralnie od terenów 10MN3, 11MN3, 12MN3. Większość z tych pierwszych, zgodnie z uchwałą Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r., ujęta była w terenach Ml, dających możliwość podziału na działki o powierzchni w granicach 700 m2 - 2000 m2.

Przechodząc do ostatniego zarzutu kwestionującego przebieg linii rozgraniczającej pomiędzy obszarem 4MN4 a 11MN3 należy jasno wskazać, iż jej przebieg wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów. Granica ta mogłaby podlegać modyfikacji na podstawie np. szczegółowej analizy problemowej przedstawionej w formie uwagi na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Takowej uwagi (o włączeniu dz. 454/2 w Zelkowie do terenu 4MN4) ze strony Skarżącej zabrakło, mimo czynnego udziału strony skarżącej w procedurze planistycznej, objawiającego się składaniem uwag do projektu planu na każdym etapie wyłożenia do publicznego wglądu.

Ponadto powoływanie się na szerokość działki na poziomie 16m nie może być argumentem do automatycznej zmiany granic poszczególnych obszarów. Tak szerokie działki, w strukturze agrarnej tej części Polski ale i nie tylko, nie są bowiem żadnym ewenementem. Gdyby nimi były, ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i Ich usytuowanie (j.t. z 2019, poz. 1065), nie przewidziałby dla takich działek lub działek o mniejszej szerokości, specjalnych warunków w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Dodatkowo należy wspomnieć, iż granice działek są jedynie podkładem pochodzącym z mapy zasadniczej, na którym sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie są zaś ustaleniem planu albowiem działki mogą ulegać zarówno podziałowi, jak i scaleniu i podziałowi, a co za tym idzie mogą podlegać zmianom właścicielskim. Aktualna informacja o tych ostatnich znajduje się zaś w ewidencji gruntów i budynków, która z mocy prawa prowadzona jest przez starostę, a nie wójta gminy. A nawet gdyby wójt był odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji i miał aktualną na ten temat wiedzę jako organ planistyczny to uzależnienie przebiegu linii rozgraniczającej poszczególne tereny od stanu własności (poza przypadkiem zgłoszenia takiego faktu w formie uwagi) byłoby o tyle nieuzasadnione, iż podany stan własnościowy w dniu uchwalania miejscowego planu może być nieaktualny już w dzień po przyjęciu uchwały w sprawie planu miejscowego, nie wspominając o dniu wejścia w życie uchwały planistycznej.

Ten fakt ma znaczenie z uwagi na podmiot skarżący, który zgodnie z informacją zawartą na stronie [...] (data dostępu 13.05.2020 r. godz. 10.00) jest członkiem Grupy Deweloperskiej [...], której "głównym celem jest realizacja kolejnych inwestycji przeznaczonych dla szerokiej grupy odbiorców", a więc działalność zorientowana na zysk. W tym celu spółki mogą podejmować wszelkie niezbędne czynności (np. scalenie, podział, sprzedaż itp.), aby osiągnąć maksymalny zysk.

Podsumowując, rozumowanie w sposób przedstawiony przez Skarżącą na przedmiotowym terenie mogłoby prowadzić do sytuacji, w której albo następuje rozszerzenie obszaru MN4 na całe sołectwo Zelków albo następuje całkowita rezygnacja z terenu MN4. A organ planistyczny gminy jest odpowiedzialny za przygotowanie planu miejscowego uwzględniającego rzeczywiste uwarunkowania danego terenu oraz kierunki rozwoju wskazane w Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie skargi przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy powoduje, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie. (por. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 332/18).

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podlegał już weryfikacji sądu administracyjnego w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 525/19 (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2019 r.), a zatem w niniejszej sprawie kontrola sądowa zaskarżonej uchwały odbywa się jedynie w zakresie interesu prawnego strony skarżącej.

W uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, Sąd wskazał, że: "W ocenie Sądu prawodawca lokalny na gruncie kontrolowanej uchwały/aktu prawa miejscowego nie naruszył istotnie zasad sporządzania kontrolowanego planu miejscowego, a także nie naruszył istotnie trybu jego sporządzenia a także Sąd nie dostrzegł naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Oceny tej dokonał Sąd zarówno w granicach ochrony interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela działki nr (.....) jak i odpowiednio przez pryzmat kontroli obiektywnego porządku prawnego"

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Innymi słowy sąd nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. W niniejszej sprawie Sąd przyjął zatem za poprzednim cytowanym wyżej wyrokiem, że nie zostały naruszone istotnie zasady i tryb sporządzania kontrolowanego planu miejscowego, a także nie została naruszona właściwości organów. Zarzutów tego rodzaju nie zgłasza zresztą strona skarżąca.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego, naruszając jednocześnie obiektywny porządek prawny.

Wskazać zatem należy, że strona skarżąca jest właścicielem działek położonych w obrębie 23 Zelków nr [...] nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Strona skarżąca zarzuca naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 1 ust. 2 pkt 2, 6, 7, 10 oraz 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), dalej zwana u.p.z.p.

Zgodnie z tymi przepisami, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: walory architektoniczne i krajobrazowe; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Wspomnieć przy tym należy, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje konieczności uwzględniania także innych wartości tj.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473); potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

Oznacza to, że organ planistyczny musi w planie miejscowym uwzględnić i wyważyć wszystkie te uwarunkowania i okoliczności, a nie jedynie te, które wskazuje strona skarżąca.

Przypomnieć też należy, że jedną z podstawowych zasad planowania przestrzennego jest związanie organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ustaleniami studium. NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium, tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym.

Skarga została oddalona, albowiem zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, interes prawny skarżącego nie został naruszony. Niewątpliwie kwestionowane ustalenia planu miejscowego dotyczące działek strony skarżącej, uniemożliwiające jej dużą intensywność zabudowy wpływają na interes faktyczny skarżącej, jednakże interes prawny i interes faktyczny to dwie zupełnie różne kategorie i nie mogą być ze sobą utożsamiane.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Zdaniem Sądu, ustalenie przeznaczenia nieruchomości strony skarżącej tak jak w zaskarżonej uchwale, nie narusza prawa własności, jako że własność nie jest prawem bezwzględnym, co wynika wprost z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności") oraz z art. 140 Kodeksu Cywilnego ("W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą."). Ustawą, która może ograniczać prawo własności jest między innymi właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są uchwalane przez radę gminy w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie, w formie aktu prawa miejscowego, a ustalenia Studium treść tych planów w daleko idący sposób determinują.

Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest także pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie legalności aktu prawa miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08).

Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy, wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe uwagi przytaczane są ze względu na to, że kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu miejscowego zdeterminowane zostały ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów.

Kwestionowane w skardze zapisy planu miejscowego to § 30 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 oraz § 31 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały.

§ 30 dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych (między innymi) symbolem 11MN3 (w którym znajduje się działka skarżącej nr [...]), natomiast § 31 dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych (między innymi) symbolem 4MN4 i 5 MN4 (w których znajdują się pozostałe działki skarżącej).

Zgodnie z § 30 ust. 2, podstawowe przeznaczenie terenu 11MN3 to budynki mieszkalne jednorodzinne, natomiast przeznaczenie dopuszczalne to: a) obiekty rekreacyjno-sportowe, b) budynki gospodarcze, garaże, wiaty, c) dojazdy niewydzielone, miejsca parkingowe, ciągi piesze, d) obiekty małej architektury, ogrodzenia, zieleń urządzona, e) obiekty, urządzenia, sieci infrastruktury technicznej.

§ 30 ust. 3 ustala sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów w tym terenu o symbolu 11MN3:

1. 1) obowiązuje lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej oraz zakaz lokalizacji w zabudowie szeregowej; garaże i budynki gospodarcze mogą być lokalizowane jako wolnostojące, wbudowane lub przybudowane do budynków,
2. 2) obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej,
3. 3) łączna powierzchnia zabudowy terenów wykorzystywanych w ramach przeznaczenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a, nie może przekroczyć 25% powierzchni działki budowlanej możliwej do zabudowy, zgodnie z maksymalnym wskaźnikiem powierzchni zabudowy.

§ 30 ust. 4 ustala szczegółowe warunki podziałów dla nowo wydzielanych działek budowlanych, i brzmi następująco:

1. 1) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych dla terenów 6-15MN3, 17-23MN3, 25-33MN3, 37-43MN3- 2000 m2, z zastrzeżeniem pkt 2-4,
2. 2) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych: 1500 m2 w terenie: 1MN3 dla działki nr ew. 11/19 w Zelkowie, 2MN3 dla działek nr ew. 11/8 i 11/3 w Zelkowie, 8MN3 dla działki nr ew. 291/3 w Zelkowie,
3. 3) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych: 1000 m2 w terenie: 29MN3 dla działek nr ew. 847/1, 847/2, 847/4, 225/2 i 253/6 w Bolechowicach, 8MN3 dla działki nr ew. 436/1 i 288/2 w Zelkowie, 7MN3 dla działki nr ew. 275/3 w Zelkowie,
4. 4) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych: 700 m2 w terenie: 22MN3 dla działek nr ew. 526/1, 526/7, 526/3 w Zelkowie, 29MN3 dla działek nr ew. 212/2, 212/3, 214/1, 217/1 w Bolechowicach, 39MN3 dla działki nr ew. 63/3 w Ujeździe,
5. 5) minimalna szerokość frontu nowo wydzielanych działek budowlanych - 18 m.

Zgodnie zaś z § 31 ust. 2, podstawowe przeznaczenie terenów 4MN4 i 5 MN4 to budynki mieszkalne jednorodzinne, natomiast przeznaczenie dopuszczalne to: a) budynki gospodarcze, garaże, wiaty, b) dojazdy niewydzielone, miejsca parkingowe, ciągi piesze, c) obiekty małej architektury, ogrodzenia, zieleń urządzona, d) obiekty, urządzenia, sieci infrastruktury technicznej.

W ust. 3 § 31 ustalono sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów 4MN4 i 5MN44:

1. 1) obowiązuje lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej oraz zakaz lokalizacji w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej; garaże i budynki gospodarcze mogą być lokalizowane jako wolnostojące, wbudowane lub przybudowane do budynków,
2. 2) łączna powierzchnia zabudowy terenów wykorzystywanych w ramach przeznaczenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a, nie może przekroczyć 15% powierzchni działki budowlanej możliwej do zabudowy, zgodnie z maksymalnym wskaźnikiem powierzchni zabudowy,
3. 3) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy:
4. a) tereny 1-2MN4, 6MN4, 8-10MN4-30%,
5. b) tereny 3-5MN4, 7MN4-20%,
6. 4) wskaźniki intensywności zabudowy:
7. a) minimalny wskaźnik - 0,01,
8. b) maksymalny wskaźnik - 0,35,
9. 5) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej:
10. a) tereny 1-2MN4, 6MN4, 8-10MN4-60%,
11. b) tereny 3-5MN4, 7MN4-70%, § 31 ust. 4 ustala szczegółowe warunki podziałów dla nowo wydzielanych działek budowlanych, i brzmi następująco:

Ustala się szczegółowe warunki podziałów dla nowo wydzielanych działek budowlanych, z zastrzeżeniem § 6:

1. 1) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych dla terenów 1-10MN4 - 4000 m2, z zastrzeżeniem pkt 2-4,
2. 2) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych: 2000 m2 w terenie: 1MN4 dla działek nr ew. 206/11, 209/23, 209/27, 210, 211/2, 213/8-213/10, 213/12, 213/13, 213/4, 2MN4 dla działek nr ew. 480/2, 481/2, 482/2, 484/4-484/7, 484/4, 484/11, 484/12 w Zelkowie,
3. 3) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych: 700 m2 w terenie 9MN4 dla działek nr ew.261/1, 261/3 i 261/4 w Zelkowie,
4. 4) minimalna szerokość frontu nowo wydzielanych działek budowlanych - 18 m.

W zakresie w jakim przytoczone zapisy uchwały nakazują lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej oraz zakaz lokalizacji w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, Skarżąca zarzuca, że w ten sposób organ nadużył władztwa planistycznego, naruszył prawo własności i ekonomiczne walory przestrzeni a także, że pojęcie zabudowy bliźniaczej nie zostało zdefiniowane ani w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ani też w samym planie miejscowym.

Prawdą jest, że zabudowa bliźniacza i szeregowa nie posiada swojej legalnej definicji, jednakże nie jest to pojęcie nieznane obowiązującemu porządkowi prawnemu. Posługuje się nim ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), definiując w art. 3 pkt. 2a pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który ustawa rozumie budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (....), odróżniając tym samym jednoznacznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą od bliźniaczej, szeregowej lub grupowej.

Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, orzecznictwo sądowoadministracyjne nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian, a tym samym domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej składają się z dwóch segmentów, przylegających do siebie jedną ze ścian, a w każdym z tych segmentów dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Przy tak sformułowanej definicji orzeczniczej zabudowy bliźniaczej trudno jest o wieloznaczności tego sformułowania lub konieczności jego definiowania, kiedy wszystkie desygnaty opisywanego pojęcia wydają się być jasno określone. Podobnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 26 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 686/17), gdzie wskazano, że określenie "zabudowy szeregowej" niewątpliwie oznacza, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, z wydzielonymi maksymalnie dwoma lokalami.

Wobec braku legalnej definicji ustawowej oraz przepisów z których można byłoby wyinterpretować w sposób wyczerpujący cechy charakterystyczne omawianego rodzaju zabudowy, zasadnym jest także sięgnięcie do znaczenia potocznego wskazując, że zabudowa szeregowa to ciąg budynków przylegających do siebie. Zabudowę szeregową tworzy zatem ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków.

Innymi słowy nie jest tak, że skarżąca może w usprawiedliwiony sposób twierdzić, że pojęcie "zabudowy bliźniaczej" jest niejasne. W szczególności wskazać należy, że w uwadze złożonej w dniu 14 maja 2018 r. po wyłożeniu planu do publicznego wglądu (uwaga nr 139) skarżąca wnosiła o dopuszczenie zabudowy bliźniaczej na jej działkach, a zatem można domniemywać, że skarżąca zna i rozumie to pojęcie.

Odnosząc się natomiast do wprowadzonej w planie miejscowym zasady zakazu zabudowy bliźniaczej i szeregowej oraz ustalonej minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek wskazać należy, że ustalenia te pozostają w zgodności z jednoznacznymi w tym zakresie ustaleniami Studium Gminy Zabierzów.

Jak wynika z rysunku fragmentu Studium (k. 52 akt sądowych) wszystkie działki skarżącej znajdują się według ustaleń Studium w terenach oznaczonych symbolem MN (tereny z przewaga zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w obszarze funkcjonalnym: obszar nowej zabudowy; w obszarze ograniczonej urbanizacji oraz w terenach o najniższej intensywności zabudowy z minimalną powierzchnią działki 4000 mkw.

W pkt. 2.2.2.1 części tekstowej Studium, określającym "Kategorie terenów oraz wskaźniki i zasady ich wykorzystania", dla obszarów MN (tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wskazano, że tereny te obejmują różne typy zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a także tereny zieleni oraz infrastruktury technicznej i drogowej. Główna funkcja terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, z zakazem lokalizacji: budynków jednorodzinnych w formie zabudowy jednorodzinnej szeregowej; budynków jednorodzinnych w formie zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej z wyjątkiem sołectw Pisary i Rząska, dla których ta forma zabudowy jest dopuszczona, zabudowy wielorodzinnej (nie dotyczy zabudowy wielorodzinnej istniejącej), inwestycji, których uciążliwość może wykraczać poza granice działki, do której prowadzący działalność ma tytuł prawny.

Nadto ustalono w Studium zasadę, że na 1 działce budowlanej może być zlokalizowany 1 dom mieszkalny, przy zachowaniu podstawowych warunków określonych w Studium - to jest minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek oraz minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnej - zasada ta wymaga uszczegółowienia na etapie sporządzenia projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na uzasadnienia tak przyjętych rozwiązań wskazano w Studium, że: "tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej obejmują obszary o zróżnicowanej strukturze przestrzennej i w związku z tym podlegają odmiennym wskaźnikom oraz zasadom kształtowania zabudowy. Podstawową determinantą dla tego typu zainwestowania jest położenie terenów MN w obszarach o wyjątkowych wartościach przyrodniczych - tj. w zespole Parków Krajobrazowych Woj. Małopolskiego. Dla obszarów tych obowiązują ograniczenia ustalone w Rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego oraz Rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie."

Dalej, w Studium ustalono także "Parametry i wskaźniki dotyczące zagospodarowania w obszarze ograniczonej urbanizacji (dla terenów MN)." Na terenie sołectwa Zelków, w części oznaczonej strefą obejmującą tereny o najniższej intensywności zabudowy z minimalną powierzchnią działki 4000 m2 (zgodnie z parametrami ustalonymi w obowiązującym planie) - utrzymuje się istniejące warunki podziału działek, to jest działki o powierzchni min. 4000 m2 z zastrzeżeniem, że dopuszcza się zmianę przebiegu określonej w studium strefy obejmującej tereny o charakterze najniższej intensywności zabudowy, wynikającą z uwarunkowań i okoliczności zaistniałych podczas procedury sporządzania planu miejscowego;

Dla zabudowy realizowanej w obszarze nowej zabudowy, minimalna wielkość nowo wydzielanej działki pod zabudowę jednorodzinną powinna wynosić dla Zelkowa w sąsiedztwie rezerwatu przyrody "Dolina Kluczwody" oraz północnej części Kobylan (w sąsiedztwie dolinek krakowskich) - 2000 m2. W obszarach intensywnej i ograniczonej urbanizacji, na etapie planów miejscowych należy traktować parametry dla nowo wydzielanych działek jako minimalne, przy czym w obszarach przyległych do terenów zielonych o wysokich wartościach przyrodniczych (lasów, pól, łąk, itp.) należy dążyć do wydzielenia działek większych. Dopuszczalne jest zróżnicowanie wielkości nowo wydzielanych działek w danym sołectwie lub jego części.

Wobec powyższego zawarte w planie ustalenie, że minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych dla terenu 11MN3 to 2000 m2, zaś dla terenów 4MN4 i 5MN4 – 4000 m kw. wynika z jednoznacznych w tym zakresie ustaleń Studium, przy czym bez wątpienia na taką treść Studium, a w konsekwencji zaskarżonego planu miejscowego miało wpływ położenie tych obszarów w sąsiedztwie takich form ochrony przyrody jak: Park Krajobrazowy "Dolinki Krakowskie", otulina Tęczyńskiego Parku Krajobrazowego, rezerwat przyrody "Dolina Kluczwody" a także obszar Natura 2000 Dolinki Jurajskie PLH120005, które to obszary znajdują się również w obszarze zaskarżonego planu miejscowego.

Inne ustalenia planistyczne doprowadziłyby do naruszenia zasady pozostawania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustaleniami Studium.

Jeśli zaś chodzi o dopuszczone w treści planu (§ 30 ust. 4 pkt. 2-4 oraz § 31 ust. 4 pkt. 1-3) wyjątki co do powierzchni nowo wydzielonych działek, kształtujące dla konkretnie tam wskazanych działek minimalne powierzchnie korzystniej niż ogólna zasada, to wskazać należy, że ustalenia te nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o związany z tym zarzut braku zachowania przejrzystości planistycznej to nie jest on uzasadniony. W załączeniu do odpowiedzi na skargę (k.53- 58), organ planistyczny przedłożył decyzje Wójta Gminy Zabierzów z 2004, 2008, oraz 2010 r. zatwierdzające podział nieruchomości a także poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (Uchwała Rady Gminy Zabierzów nr XXIX/275/2000 z dnia 21 lipca 2000 r.) oraz wyjaśnił, że te wyjątkowe (kwestionowane przez skarżącą) ustalenia planistyczne wynikają z respektowania praw nabytych, tj. wynikających z § 14 ust. 3 planu miejscowego z 2000 r., w którym już wówczas zasadą była minimalna powierzchnia nowej działki – 4000 mkw a wyjątki przewidziane zostały dla tych samych działek.

Strona skarżąca kwestionuje także rysunek planu w części, w której wyznaczono linię rozgraniczającą pomiędzy terenami 11 MN3 i 4 MN4 w taki sposób, że przebiega ona między działkami skarżącej o nr [...],[...] Skarżąca wskazuje jednocześnie, że gdyby działka [...] została włączona do terenu 4MN4, a granica pomiędzy terenem 4MN4 a 11MN3 przebiegała wydłuż granicy pomiędzy działkami [...],[...] to nie zostałoby naruszone jej prawo własności.

Jednakże w tym zakresie również rozstrzygające znaczenie mają ustalenia studium – w części rysunkowej granica terenów o najniższej intensywności zabudowy przebiega dokładnie tak, jak w zaskarżonym planie miejscowym. Tym samym organ planistyczny pozostawił działkę [...] w obszarze teoretycznie korzystniejszym dla skarżącej (nowa działka o powierzchni co najmniej 2000 mkw) i nie zmodyfikował w planie przebiegu tej granicy względem jej przebiegu w Studium. Przytaczana wyżej uwaga skarżącej złożona po ostatnim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nie zawiera żadnego wniosku w tym zakresie, ani nawet nie przywołuje działki [...], zatem organ nie miał podstaw ani sposobności, aby modyfikację taką w ogóle rozważać, nie wiedząc, że ostatecznie byłoby to dla skarżącej korzystniejsze rozwiązanie.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.