Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nakazał J.G, wstrzymać roboty budowlane związane z adaptacją istniejącego budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny, realizowane na działce w miejscowości [...], gmina Z. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż roboty budowlane, będące na etapie dwóch ścian wewnętrznych, wydzielających pomieszczenie sanitarne i pokój, wymienionej stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanej częściowo instalacji elektrycznej, rozpoczętej instalacji kanalizacyjnej w łazience, wykonywane są bez pozwolenia na budowę i bez nadzoru kierownika budowy.
Zdaniem organu I instancji zakres wykonywanych robót budowlanych, związanych z adaptacją istniejącego budynku inwentarskiego na mieszkalny, nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części konstrukcyjnych i w związku z tym nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wykonanie zakresu robót zaplanowanych przez inwestora wymaga natomiast uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 i 29 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem stwierdzono wykonywanie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części konstrukcyjnych. W związku z tym, na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego orzeczono o konieczności ich wstrzymania.
Postanowienie to zostało zakwestionowane zażaleniem J.R. - pełnomocnik S.M.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane postanowienie zostało wydane prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem.
Organ II instancji podniósł, że ustalono, iż przedmiotowe roboty J.G. prowadzi bez pozwolenia na budowę. Art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia lub zgłoszenia do czasu podjęcia decyzji dotyczącej ich dalszego losu. Zasadnie zatem organ I instancji podjął działania na podstawie w/w przepisu. Kwestia naruszenia granicy działki, podniesiona w zażaleniu, nie ma tutaj znaczenia, a może być wyjaśniona na drodze sądowej z powództwa cywilnego.
Na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła pełnomocnik S.M. - J.R.
Podniosła w niej, że przeprowadzona kontrola przez organ nadzoru budowlanego była nierzetelna. Nikt, mimo jej prośby, nie zwrócił uwagi na przystawioną kuchnię. Zostało to wybudowane bez pozwolenia i blisko domu. (w odległości 3m). Nadto, podnosi, że naruszono granicę działki skarżącej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej złożyła skargę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r.
Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w oparcie o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.o.p.s.a.), albowiem stanowi on, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów wyżej cytowanej ustawy.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 p.o.p.s.a.
Istota kontroli polega na ocenie zasadności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), a także regulacje obowiązujące w dniu wydania decyzji, której prawidłowość była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Prawa budowlanego. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 p.o.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna, ale nie z tych przyczyn, jakie zostały w niej podniesione. Sąd jednak stwierdzając inne przyczyny zobowiązany był uwzględnić je z urzędu.
Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego, właściwy organ, w przypadkach innych niż 48 wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub
- 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wydając postanowienie, oparte na wyżej przytoczonym przepisie, obowiązany był wyjaśnić w jego uzasadnieniu z jakich to ustaleń poczynionych przed jego wydaniem wynika, że na przedmiotowe roboty budowlane wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, że jego brak pociąga za sobą konieczność wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez jego uzyskania.
W motywach wydania tego aktu administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że: "wykonanie zakresu robót zaplanowanych przez inwestora wymaga natomiast uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z treści art. 28 i 29 ust. 2 Prawa budowlanego".
Zdaniem Sądu ta konstatacja jest nieprzekonywująca. Brak jest bowiem odzwierciedlenia połączenia sfery ustalonych faktów ze sferą prawa. Organ w procesie stosowania prawa, dokonując subsumcji pod odpowiedni przepis prawny, musi przecież ustalić, że stan faktyczny danej sprawy pokrywa się z tym abstrakcyjnym, opisanym w hipotezie normy prawnej, a więc, że nastąpiło następstwo prawne określone w normie prawnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzając, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę na przedmiotowe roboty budowlane wynika z przywołanych przez niego przepisów, nie dokonał tego. Z tego stwierdzenia organu I instancji wynika jedynie tylko tyle, że poprzez przywołanie art. 28 i 29 ust 2 Prawa budowlanego wiadomym jest, że roboty budowlane można jedynie rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę i jakie budowy i roboty budowlane zwolnione są od wymogu jego uzyskania. Wcale nie wynika z nich, że te konkretne roboty, prowadzone przez J.G. w budynku inwentarskim, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagały jedynie dokonania uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Poza przywołaniem wyżej wymienionych przepisów niczym innym organ nie poparł swojego twierdzenia.
W ocenie Sądu, bez dokładnego ustalenia rodzaju przedmiotowych robót budowlanych, nie można było dokonać prawidłowej ich kwalifikacji. Organ I instancji nie rozważył nawet, czy tego rodzaju roboty są w ogóle reglamentowane przez przepisy Prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie postąpił więc zgodnie postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co stanowi uchybienie natury procesowej mającej wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaś wydanego postanowienia, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zastrzeżenia budzi także zagwarantowanie prawa czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, zwłaszcza H.S. Brak jest również końcowego zawiadomienia stron o możności zaznajomienia się z całym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgłoszenia żądań. Stanowi to uchybienie art. 10 § 1 k.p.a.
Podobnych uchybień nie ustrzegł się organ II instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do dokonania kontroli instancyjnej ale i także do powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W żaden sposób organ II instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - nie odniósł się do działania organu niższego stopnia zgodnie z właściwością, w zgodzie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego - dochodzenia do prawdy obiektywnej, zebrania i rozpatrzenia przez niego całego materiału dowodowego, zagwarantowania czynnego udziału stronom w toku postępowania. Wreszcie, w swoim uzasadnieniu, mającym przecież odzwierciedlać motywy podjętego rozstrzygnięcia, nie zawarł koniecznego elementu, jakim jest dojście do tej samej konkluzji, co organ I instancji. Nie może o tym przekonywać przytoczenie ustaleń organu I instancji, a po nich jedynie stwierdzenie, że postanowienie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem oraz przywołanie, co stanowi art. 50 Prawa budowlanego.
Jakkolwiek dopuszczalne jest posłużenie się ustaleniami organu I instancji, to jednak wymagane jest odniesienie się do motywów, jakimi kierował się organ I instancji, podejmując postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponadto, organ odwoławczy winien uzasadnić z jakich przyczyn nie uwzględnił odwołania i przytoczyć argumentację dowodzącą bezzasadności zażalenia. W żadnym wypadku nie można uznać, że u podstaw nie uwzględnienia zażalenia legło tylko to, że: " kwestia ewentualnego naruszenia granicy działki przez istniejący od wielu lat budynek może być wyjaśniona jedynie na drodze sądowej z powództwa cywilnego".
Sąd nie może domyślać się pewnych wywodów, którymi organ II instancji doszedł do tego samego rozstrzygnięcia, co organ I instancji. Nie należy zapominać, że tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu II instancji pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, organ odwoławczy może je utrzymać w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ II instancji powielił więc błędy organu I instancji. Nie usunął uchybień popełnionych przez organ I instancji, zwłaszcza tych, dotyczących zasad ogólnych postępowania. Tym samym wydał rozstrzygnięcie także naruszające prawo, wbrew postanowieniom art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
Z racji zatem wyżej przedstawionych uchybień przepisom postępowania mających wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.o.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Art. 152 p.o.p.s.a. nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych jest zbędne.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 p.o.p.s.a.