Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 listopada 2019r. [...] orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy na wniosek K.T. i T.Z. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa samoobsługowej myjni samochodowej 4-stanowiskowej (wiata + kontener) na działkach nr [...] i [...], obr. [...] P. przy ul. L. w K.".
Wskazano, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stanowisko (opinia) innego organu powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego w sytuacji, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia (zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy) organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy, jest ten sam organ, regulacji zawartej w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (Wyrok NSA z 11 maja 2007 r., sygn. II OSK 739/06). Podkreślono, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Po uwzględnieniu uwag organu odwoławczego ustalono właściwy krąg stron postępowania oraz wystąpiono o ponowne zaopiniowanie planowanej inwestycji do Zarządu Dróg Miasta K. z uwagi na zaproponowaną przez inwestora obsługę komunikacyjną. Zarządca drogi, działając w ramach ustawowych zadań wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w oparciu o art. 35 ww. ustawy, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponownie zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję.
W odpowiedzi na pismo Wnioskodawcy Zarząd Dróg Miasta K. - w nawiązaniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak [...] z dnia 4 kwietnia 2019 r. - poinformował, że podtrzymuje negatywną opinię dla zamierzenia inwestycyjnego objętego niniejsza decyzją. Wyjaśniono iż w uzupełnieniu do wydanych pism z dnia 26 listopada 2018 r., z dnia 25 czerwca 2019 r. oraz z dnia 12 września 2019 r. - Zarząd zaopiniował negatywnie wskazany sposób dojazdu do projektowanej samoobsługowej myjni 4-stanowiskowej, ponieważ wskazany we wniosku zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulicy L./N./W., (co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz. 124).
Dodatkowo wskazano, że zjazd na teren inwestycji z ul. L. znajduje się bezpośrednio na zatoce autobusowej, która obsługuje 4 linie autobusowe ([...], [...], [...] i [...]) o znacznej częstotliwości kursowania (w godzinie szczytu wykonują 15 kursów, a w ujęciu dobowym 203 kursy) - miejsce częstego oczekiwania pieszych oraz ograniczonej widoczności, co zagraża bezpieczeństwu ruchu oraz jest niezgodne z § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia. Ponadto planowane jest wzmocnienie linii [...], co przełoży się na wzrost liczby kursów w szczycie do 16, a w ciągu doby do 215. Ponadto podczas analizy otrzymanego wniosku Zarząd przyjął, że z jednego stanowiska w ciągu godziny może korzystać ok. 6 samochodów.
W związku z tym, że planowana myjnia jest 4 -stanowiskowa, w ciągu doby (przy założeniu, że największy ruchu generowany jest w godzinach pomiędzy 8.00 a 21.00) zostanie obsłużonych ok. 312 pojazdów, co w ocenie Zarządu niewątpliwie będzie mieć negatywny wpływ na ruch drogowy na ul. L. (z uwagi na lokalizację przedmiotowego zjazdu), a w szczególności na skrzyżowaniu dróg powiatowych ul. L./N./W.. Z racji lokalizacji zjazdu na końcu zatoki autobusowej występuje bardzo duże prawdopodobieństwo, że kolejka oczekujących pojazdów będzie blokowała zatokę. To zaś przełoży się na brak możliwości podjazdu autobusu blisko krawędzi peronowej i w konsekwencji utrudnienia dla pasażerów. Zaznaczono, że dla osób o ograniczonej mobilności (w szczególności osób na wózkach, osób z kulami lub chodzikami, osób z wózkiem dziecięcym, osób z dziećmi, osób z dużym bagażem) zatrzymanie autobusu daleko od krawędzi peronu jest ogromnym ograniczeniem i bardzo często bez pomocy innych osób nie mogą wejść do pojazdu.
W związku z powyższym Zarząd Dróg Miasta K. podkreślił, że jako zarządca dróg w mieście zgodnie z art. 35 ustawy o drogach publicznych nie może dopuścić do tworzenia kolejek pojazdów oczekujących na wjazd (lub wyjazd z/do planowanej inwestycji. Blokowanie pasa drogowego drogi publicznej powiatowej jest sytuacją nieuprawnioną i niezgodną z zasadami bezpieczeństwa ruchu na drodze. W konsekwencji Organ I instancji podał, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy musi posiadać obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem.
W świetle powyższego negatywna opinia wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji na wnioskowanym terenie. Do wydanej decyzji dołączono wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej, z których wynika również brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie złożyli K.T. i T.Z. zarzucając naruszenie:
art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej, polegające na uzasadnieniu wydanej decyzji negatywną opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK i okolicznością, że planowana inwestycja w nieobowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., znajduje się na liniach rozgraniczających planowanej rozbudowy ul. W. i ul. N. oraz budowy ul. S., podczas gdy okoliczności te nie mają znaczenia na gruncie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności nie stanowią negatywnej przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy.
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie przez organ prowadzący postępowanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych w zakresie niespełniania warunków koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i oparcie się w tej kwestii na niepełnej i nieprawidłowej opinii Zarządu Dróg Miasta K. oraz dokonanie przez organ błędnej oceny, że okoliczność, iż planowana inwestycja zagrażałaby bezpieczeństwu w ruchu drogowym została tą opinią wykazana, podczas gdy taka ocena nie ma oparcia w materiale dowodowym, natomiast przedłożony przez wnioskodawców dowód z opinii arch. M.B., świadczącej na rzecz tezy przeciwnej, został pominięty bez żadnego uzasadnienia.
art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez powołanie jako podstawy prawnej decyzji innych przepisów niż przytoczone w uzasadnieniu oraz niepowołanie pełnej podstawy prawnej, co znacząco utrudnia sformułowanie zarzutów i może znacząco utrudnić rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji;
- - art. 10 § 1 i art 79a k.p.a. poprzez uniemożliwienie wnioskodawcom wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów po ich zebraniu oraz niewskazanie po zebraniu dowodów i materiałów przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane przed wydaniem decyzji
- - art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wszystkich okoliczności, wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K..
art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym interesu wnioskodawców, a zamiast tego powołanie się - w kontekście interesu publicznego - na nieobowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., gdzie określono teren inwestycji jako "rezerwę terenową dla planowanej trasy komunikacyjnej", która prawdopodobnie nie powstanie;
art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na uznaniu, że wydanie decyzji jest uzależnione od wyrażenia pozytywnego stanowiska (zgody) przez inną jednostkę tego samego organu, podczas gdy stanowisko to jest jedynie niewiążącą opinią, która podlega rozpatrzeniu i ocenie przez organ prowadzący postępowanie.
art. 60 ust. 1 w zw. z 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez uwzględnienie negatywnego stanowiska ZDMK pomimo zajęcia tego stanowiska po upływie terminu 2 tygodni od dnia wystąpienia o uzgodnienie, podczas gdy w takiej sytuacji uzgodnienie uważa się za dokonane;
art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis zadaniowy w związku z przepisem definicyjnym może stanowić podstawę decyzji negatywnej, podczas gdy nie ustalono i nie wskazano przepisów odrębnych prawa materialnego, z którymi decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby niezgodna, z wyjątkiem przepisów, o których mowa w zarzutach 5 i 7. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędne zastosowanie i wykładnię, polegające na uznaniu, że przy wyznaczaniu linii zabudowy znaczenie mają linie na działkach dostępnych z innej drogi publicznej (ul. P.), a nie z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, oraz polegające na niewyznaczeniu linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, podczas gdy linia ta powinna zostać wyznaczona - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (niekoniecznie graniczących), położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej, ewentualnie powinna zostać wyznaczona w inny sposób, wynikający z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, rozporządzenia z 2003 roku;
§ 5 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 i innymi, nie wskazanymi konkretnie, przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, do której prowadzi istniejący zjazd, podczas gdy przepisy rozporządzenia z 1999 roku stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z 31 marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018, póz 1945) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu podano, iż w świetle art. 61 ust. tpkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się ostatnio powołany przepis u.p.z.p., stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
W ocenie Kolegium nie ma uzasadnionych podstaw, aby wymienione w przepisie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. elementy składające się na definicję uzbrojenia terenu różnicować między sobą i jednym przyznawać znaczenie przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a innym takiego znaczenia odmawiać. Omawiany przepis expressis verbis, definiując pojęcie "uzbrojenie terenu" wymienia drogi w jednym rzędzie z przewodami kanalizacyjnymi, elektrycznymi, ciepłowniczymi, gazowymi i telekomunikacyjnymi, nie różnicując przy tym o jakich drogach jest mowa (publicznych czy wewnętrznych). Przy tym, skoro przepis art. 2 u.p.z.p. stanowi tzw. słowniczek tej ustawy, to zgodnie z regułami prawidłowej legislacji, jak również wykładni, definiowane w tym przepisie pojęcie należy rozumieć zgodnie z definicją ilekroć pojawi się w treści ustawy. Skoro przepis art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "uzbrojenie terenu", które zostało zdefiniowane w słowniczku, nadawanie temu pojęciu znaczenia innego niż wynikające z wprowadzonej przez ustawodawcę definicji jest nieprawidłowe i nieuprawnione.
Po analizie przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta K., zwrócił się zgodnie z procedurą postępowania o stosowną opinię dla ww. zamierzenia Inwestycyjnego do właściwego zarządcy drogi. Określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji stanowi istotny element decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W sytuacji, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia (zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy, jest ten sam organ, regulacji zawartej w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
W konsekwencji w rozpatrywanym przypadku Zarząd Dróg Miasta K., działając zgodnie z właściwością rzeczową organu w trybie obowiązujących przepisów szczególnych jako wyspecjalizowana jednostka - zaopiniował zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotowym wnioskiem. Kolegium podzieliło trafność poglądu co do formy dokonanego uzgodnienia stanowiące w istocie opinię tego samego organu orzekającego w sprawie w I instancji, będącą jednak ważnym elementem dowodowym w sprawie, który w tym konkretnym przypadku przekłada się na ustalenie, czy spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
W swoich opiniach Zarząd Dróg Miasta K. zaopiniował negatywnie wskazany sposób dojazdu do projektowanej samoobsługowej myjni 4-stanowiskowej, ponieważ wskazany we wniosku zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulicy L./N./W., (co jest niezgodne z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz. 124). Dodatkowo wskazano, że zjazd na teren inwestycji z ul. L. znajduje się bezpośrednio na zatoce autobusowej, która obsługuje 4 linie autobusowe ([...], [...], [...] i [...]) o znacznej częstotliwości kursowania (w godzinie szczytu wykonują 15 kursów, a w ujęciu dobowym 203 kursy) - miejsce częstego oczekiwania pieszych oraz ograniczonej widoczności, co zagraża bezpieczeństwu ruchu oraz jest niezgodne z § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia.
Ponadto podczas analizy otrzymanego wniosku Zarząd przyjął, że z jednego stanowiska w ciągu godziny może korzystać ok. 6 samochodów. W związku z tym, że planowana myjnia jest 4 -stanowiskowa w ciągu doby (przy założeniu, że największy ruchu generowany jest w godzinach pomiędzy 8.00 a 21.00) zostanie obsłużonych ok. 312 pojazdów, co będzie mieć negatywny wpływ na ruch drogowy na ul. L. (z uwagi na lokalizację przedmiotowego zjazdu), a w szczególności na skrzyżowaniu dróg powiatowych ul. L./N./W.. Kolegium nie znajduje jakichkolwiek podstaw do kwestionowania powyższych twierdzeń. Trafnie wywiedziono, że z obserwacji wynika, iż funkcjonujące w innych miejscach myjnie samoobsługowe często generują kolejki pojazdów, które w pewnych okresach roku są szczególnie duże. Pojazdy oczekujące na wjazd blokują przy tym ruch innym użytkownikom. Z racji lokalizacji zjazdu na końcu zatoki autobusowej występuje bardzo duże prawdopodobieństwo, że kolejka oczekujących pojazdów będzie blokowała zatokę, to z kolei przełoży się na brak możliwości pojazdu autobusu blisko krawędzi peronowej i w konsekwencji utrudnienia dla pasażerów.
Kolegium podzieliło pogląd Organu I instancji, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy musi posiadać obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. W świetle powyższego negatywna opinia wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji na wnioskowanym terenie. Realizacja inwestycji spowodowałaby pogorszenie i tak mocno ograniczonych warunków komunikacyjnych w obszarze jej oddziaływania.
Wobec tego nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a więc istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 nie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W istocie już tylko z tego powodu należy wyprowadzić konkluzję co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy w tym przypadku. Zarzut strony skarżącej, że zaskarżoną decyzją wydano bez podstawy prawnej, poprzez powołanie się na negatywną opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK i okoliczność, że planowana inwestycja w nieobowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., znajduje się na liniach rozgraniczających planowanej rozbudowy ul. W. i ul. N. oraz budowy ul. S., nie ma w istocie prawnego znaczenia na gruncie obowiązujących przepisów prawa, ponieważ uzasadnieniem odmowy jest niewystarczające uzbrojenie terenu dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, czyli brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Niespełnienie tej przesłanki zostało natomiast umotywowane w sposób wystarczający. Kwestia powyższa jest całkowicie niezależna od przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji może mieć zagwarantowany faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, co nie przesądza jeszcze, że zagwarantowana jest prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji (uzbrojenie terenu). Przy ocenie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie są bowiem istotne parametry istniejącego dostępu do drogi, wystarczające jest, aby istniał on faktycznie i był prawnie zagwarantowany. Spełnienie tego warunku nie powoduje jednak automatycznie, że zagwarantowana będzie prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji. Do wykazania tego warunku konieczne jest bowiem zbadanie parametrów i przepustowości istniejącego dojazdu do terenu inwestycji w kontekście jej charakteru określonego we wniosku inicjującym postępowanie.
Kolegium Odwoławcze - w nawiązaniu dodatkowo do przeprowadzonej analizy architektoniczno - budowlanej oraz wyprowadzonych wniosków - podzieliło także pogląd Organu I instancji w przedmiocie braku możliwości wyznaczenia wskaźnika linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Planowana inwestycja lokalizowana jest na terenie działek nr [...] i [...] (głównie). Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w pobliżu skrzyżowania ul. L., N. i ul. W.. Najbliżej terenu inwestycji obserwuje się linie zabudowy wyznaczone przez elewacje budynków położonych po wschodniej stronie ul. L. - w odległości ok. 3,0-3,5-4,0 m. od granicy z dz. dr nr [...], a także budynki położone po zachodniej stronie ul. P.. Ewentualne wyznaczenie linii zabudowy dla nowej zabudowy winno nawiązywać do opisanych powyżej linii - nowa zabudowa winna być realizowana w obszarze pomiędzy przedłużeniem tych linii, a więc znajdować się wyłącznie na niewielkiej części działki nr [...] na której już obecnie położony jest budynek i wiata stacji LPG.
Teren objęty wnioskiem pod zabudowę inwestycji (działki nr [...], [...], obr. [...] P. - w części wolnej od zabudowy) znajduje się poza liniami istniejącej zabudowy pomiędzy ul. P. i ul. L.. Brak jest zatem w tym kontekście w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zamierzenie nie spełnia zatem również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyli wnioskodawcy zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81 kpa poprzez niezebranie przez organ prowadzący postępowanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych w zakresie niespełniania warunków koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i oparcie się w tej kwestii na niepełnej i nieprawidłowej opinii Zarządu Dróg Miasta K. (dalej: "ZDMK") oraz dokonanie przez organ błędnej oceny, że okoliczność, iż planowana inwestycja zagrażałaby bezpieczeństwu w ruchu drogowym została tą opinią wykazana, podczas gdy taka ocena nie ma oparcia w materiale dowodowym, natomiast przedłożony przez wnioskodawców dowód z opinii arch. M.B., świadczącej na rzecz tezy przeciwnej, został pominięty bez żadnego uzasadnienia;
naruszenia art. 78 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku dowodowego skarżących złożonego w treści odwołania o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii architektonicznej arch. M.B. ze stycznia 2019 roku.
naruszenia art. 107 § 3 w zw. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie w obu instancjach oraz zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, w tym:
nieodniesienie się merytorycznie, a jedynie stwierdzenie, że postępowanie organu
I instancji było prawidłowe w zakresie zarzutów naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (opisanego przez organ wyższego stopnia jako zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.), art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. (opisanego jako zarzut naruszenia art. 107 k.p.a.), a w szczególności w zakresie naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. (opisanego jako zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.) poprzez uniemożliwienie skarżącym odniesienia się do materiału dowodowego (co można uznać także za naruszenie art. 81 k.p.a.), co stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji;
nieodniesienie się do zarzutów naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 i innymi, nie wskazanymi konkretnie, przepisami rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2016 poz. 124 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 1999 roku); § 5 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie z 2003 roku");
- - przez co organ wyższego stopnia nie zbadał w pełnym zakresie sprawy od strony merytorycznej i wydał decyzję na podstawie decyzji organu niższego stopnia, naruszając zasadę dwuinstancyjności.
naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zbyt ogólne podanie podstawy prawnej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie dokładnie jednostek redakcyjnych aktów normatywnych, w tym art. 61 u.p.z.p. oraz podanie jako podstawy prawie wszystkich przepisów rozporządzenia z 2003 roku, co utrudnia odniesienie się do decyzji oraz wskazuje na brak szczegółowej analizy sprawy pod kątem przepisów rozporządzenia, a jednocześnie jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;
- 5. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ i instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy w postaci:
naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2003 roku poprzez ich błędne zastosowanie i wykładnię, polegające na uznaniu, że przy wyznaczaniu linii zabudowy znaczenie mają linie na działkach dostępnych z innej drogi publicznej (ul. P.), a nie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, oraz polegające na niewyznaczeniu linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, podczas gdy linia ta powinna zostać wyznaczona - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (niekoniecznie graniczących), położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej, ewentualnie powinna zostać wyznaczona w inny sposób, wynikający z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 roku;
naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 poprzez błędne zastosowanie i wykładnię polegające na uznaniu, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające z uwagi na negatywne ustalenie co do wystarczającego uzbrojenia w zakresie dróg ze względu na zagęszczenie ruchu samochodowego i obawę przed ewentualnymi uciążliwościami w tym zakresie, podczas gdy w razie gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków zabudowy na podstawie tego przepisu;
naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 i innymi, niewskazanymi konkretnie, przepisami rozporządzenia z 1999 roku, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, do której prowadzi istniejący zjazd, podczas gdy przepisy rozporządzenia z 1999 roku stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.
W uzasadnieniu podkreślono, iż sporny zjazd obecnie istnieje i służy do stacji
LPG, nie wskazano w decyzji na czym ma polegać ograniczona widoczność, posłużono się ogólnymi nieweryfikowalnymi danymi typu "częste generowanie kolejki".
Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzka Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową, a organ jest zobowiązany działać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie pozaprawne hipotezy i przypuszczenia. Zgodnie z art 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (dalej: "ustawa"), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. W przedmiotowym wypadku organ uznał, że nie są spełnione warunki o jakich stanowi punkt 1 i 3 w/w przepisu.
Zaczynając od warunku wymienionego w punkcie 3, tj. jest warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to organ powołał się w tym zakresie m.in. na negatywną opinię Zarządu Dróg Miasta K. w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.
Zaznaczyć jednak należy, że w przypadku kiedy ten sam organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji oraz do dokonania uzgodnienia w trybie art. 53 ustawy, to w takim wypadku zwrócenie się o taką opinię do wyspecjalizowanej jednostki organu, nie jest uzgodnieniem o jakim mowa - w przedmiotowym wypadku - w art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, takie stanowisko prezentuje także organ. Organ natomiast może - i tak było w przedmiotowym wypadku - skonsultować się, czy zwrócić o opinię do jednostki organizacyjnej, która zajmuje się zarządem dróg ale takie postępowanie nie jest obowiązkowe. Opinia taka nie jest też dla organu wiążąca, który ostatecznie sam musi dokonać stosownej oceny. W przedmiotowym wypadku opinia ZDMK była negatywna, z powołaniem się na przepisy § 77 i § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz przypuszczenia co do zwiększenia się w tym miejscu ruchu samochodowego.
Hipotetyczne rozważania co do możliwości zwiększenia się ruchu drogowego na drodze, która jest drogą publiczną, są okolicznościami pozaprawnymi i nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli natomiast chodzi o przywołane przepisy, to jak trafnie podnosi się w skardze, nie znajdują one zastosowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Przepisy te dotyczą bowiem zasad sytuowania zjazdu z drogi publicznej, jako nowego obiektu. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych, teren inwestycji zjazd już posiada i nie ma konieczności jego budowania. W tej sytuacji powoływanie się na przepisy, które dotyczą budowy nowego zjazdu było błędne. Błędne są również pozostałe poglądy organu wyrażone w kontekście nie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy tj. warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Zgodnie z art. 2 pkt. 13 w/w ustawy przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Drogi o jakich mowa w przytoczonym przepisie to z oczywistych względów nie drogi publiczne (bo po nich co do zasady ma prawo poruszać się każdy, bez względu na to jakie są ich parametry techniczne), lecz drogi, które łączą teren inwestycji z drogą publiczną, w przypadku jeśli teren ten nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowym wypadku. Teren inwestycji ma bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd, który jest aktualnie użytkowany jako dojazd do obiektów istniejących na i w sąsiedztwie terenu inwestycji. Jak wynika z akt administracyjnych, teren inwestycji posiada również wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego pozostałe uzbrojenie terenu. W tym stanie rzeczy należy uznać, że warunek o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy jest spełniony.
Błędne jest również - zresztą niezwykle lakoniczne - stanowisko organu, że nie jest spełniony warunek o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z części tekstowej analizy, kontynuacja funkcji jest zachowana, a z jej części graficznej, że parametry nowej zabudowy w tym linia zabudowy, są możliwe do wyznaczenia przy uwzględnieniu postanowień Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wracając do analizy, to jej część tekstowa nie jest podpisana, a ponadto jest ona niewystarczająca dla ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, co być może związane jest z tym, że w przeważającym zakresie stanowi ona w zasadzie uzasadnienie do stanowiska zespołu urbanistycznego, który jednak w rozumieniu przepisów ustawy, nie jest organem uprawnionym do decydowania o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego w ponownym postępowaniu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie uzupełniona lub sporządzona na nowo, tak aby było możliwe ustalenie parametrów planowanego zamierzenia w zakresie warunków, o których mowa w art. 6.1 ust. 1-5 ustawy, zgodnie z postanowieniami przywołanego rozporządzenia, a po jej sporządzeniu organ w decyzji parametry te określi.
Przypomnieć bowiem należy, że organ w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, obowiązany jest stosować obowiązujące przepisy. Pozaprawne okoliczności, jak niesformalizowane plany co do poszerzenia ulicy, czy ewentualna niechęć mieszkańców do planowanej inwestycji, są na płaszczyźnie prawnej bezprzedmiotowe. Co się zaś tyczy art. 1 ust. 3 ustawy, to sposób regulacji, jak również postanowienia ustawy o rewitalizacji, którą dodano ten przepis wskazuje, że co do zasady dotyczy on procedury uchwalania studium i planów miejscowych. Przede wszystkim jednak, oparcie rozstrzygnięcia o w/w przepis nie zostało przez organ w najmniejszym stopniu uzasadnione wykazanymi okolicznościami faktycznymi.
Należy też zaznaczyć, że decyzja o warunkach, zabudowy nie daje podstaw do budowy, lecz jest przesłanką do jej uzyskania. W postępowaniu o pozwolenie na budowę określane są natomiast wszelkie parametry planowanego zamierzenia, które musza być zgodne także z obowiązującymi dla planowanego obiektu warunkami technicznymi.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł., zwrot kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 480 zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.