Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr VIII/44/2019 Rady Gminy Pałecznica z dnia 6 marca 2019 roku w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Pałecznica, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. - istotne naruszenie prawa art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 1 Regulaminu przepisu, że ilość wody dostarczanej Odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa, podczas gdy minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać Regulamin;
2. - istotne naruszenie prawa art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 9 ust. 1 Regulaminu postanowienia, że umowy pomiędzy Przedsiębiorcą a Odbiorcami zawierane będą na czas nieokreślony, podczas gdy Rada Gminy nie była do tego upoważniona;
3. - istotne naruszenie prawa art. 19 ust. 5 pkt 2, 4, 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 12 ust. 5 oraz § 13 ust. 4 Regulaminu upoważnienia Przedsiębiorcy do określenia wzorów wniosku o zawarcie umowy, podczas gdy Rada Gminy nie była do tego upoważniona;
4. - istotne naruszenie prawa art. 6 ust. 3 pkt 6 i art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez unormowanie bez ustawowego upoważnienia w § 15, 16 i 17 Regulaminu przesłanek do rozwiązania i wygaśnięciem umowy pomiędzy Przedsiębiorcą a Odbiorcą;
5. - istotne naruszenie prawa art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 26 ust. 2 Regulaminu dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie warunków przyłączenia do sieci;
6. - istotne naruszenie prawa art. 31 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na wprowadzeniu w § 28 oraz § 32 ust. 2 Regulaminu obowiązku wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych oraz zobowiązanie do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, podczas gdy Rada Gminy nie była do tego upoważniona;
7. - istotne naruszenie prawa art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na nieokreśleniu w § 31 Regulaminu warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, do czego Rada Gminy była zobowiązana;
8. - istotne naruszenie prawa art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na wprowadzeniu konieczności zawarcia między Gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej umowy o zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy warunki te powinny być określone w Regulaminie.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator podał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 ze zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2018.1152 ze zm.) po zaopiniowaniu projektu regulaminu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Jako sprzeczny z przepisem wyższego rzędu należy ocenić unormowanie zawarte w § 3 ust. 1 Regulaminu. Rada Gmina przyjmując w § 3 Regulaminu określenie minimalnego poziomu w umowie nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zapatrywanie wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I SA/Op 316/19 z dnia 30 października 2019 roku wskazuje, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody.

W ocenie Prokuratora regulacja zawarta w §9 Regulaminu narusza treść art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Organ naruszył zatem zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych.

Rada Gminy z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 5 oraz w § 13 ust. 4 zawarła upoważnienie dla Przedsiębiorcy wodociągowo -kanalizacyjnemu do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy. Organ dokonał niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo swoich kompetencji. Nie upoważnia do tego art. 19 ust. 5 ustawy. Zresztą w ogóle ustawa nie przewiduje możliwości określania tego rodzaju wzorów wniosków - jako urzędowych formularzy (wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim o sygn. II SA/Go 1134/17 z dnia 14 czerwca 2018 r.).

Również wyszczególnienie w § 15, § 16 i § 17 regulaminu sytuacji w których umowa może być rozwiązana a także kiedy wygasa narusza w ocenie Prokuratora art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy. Rada Gminy uregulowała sferę, którą ustawodawca zastrzegł do wyłącznej woli stron umowy.

Kolejnym przypadkiem kiedy Rada Gminy wyszła poza ustawową delegację jest brzmienie § 26 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Prokurator odwołał się treści art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane.

Uzasadniając wadliwość przepisów § 28 oraz § 32 ust. 2 Regulaminu Prokurator odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. II OSK 2033/06, w którym wskazano, że niedopuszczalne jest w regulaminie nałożenie na odbiorcę usług obowiązku budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków. Przekazanie tak wybudowanych urządzeń gminie lub Przedsiębiorstwu zawsze następuje na warunkach uzgodnionych w umowie a nie akcie prawa miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma znaczenia w tym wypadku okoliczność, że wybudowanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych ma nastąpić za zgodą tej osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci skoro przepisy wyraźnie wskazują, że to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do budowy tych urządzeń, bowiem regulamin, nie może przerzucać kosztów budowy sieci na odbiorcę.

Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Opolu o sygn. I SA/Op 345/19 z dnia 14 listopada 2019 roku).

Stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, Regulamin powinien określać techniczne warunki dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści Regulaminu, a w szczególności przepisu ujętego w § 31 nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie, a w konsekwencji omawiana uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Posługiwanie się pojęciem minimalnego poziomu usług przy jednoczesnym braku określenia tego poziomu, nie może być traktowane jako wykonanie przez Radę ustawowego obowiązku.

W końcu również użyty w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy zwrot "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe", nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia jakiegokolwiek trójstronnego porozumienia pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, w tym w formie umowy. Warunki te powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w porozumieniu, o jakim mowa w § 43 Regulaminu. Powyższy przepis został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego.

Reasumując, Prokurator zaznaczył, że zarzuty wniesione wobec zapisów ustawy dotyczą elementów istotnych dla jej funkcjonowania, stąd zasadne jest jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pałecznica wniósł o oddalenie skargi i zwolnienie organu z ponoszenia kosztów w całości. Organ wyjaśnił, że Rada Gminy Pałecznica w dniu 31 marca 2020 roku uchwałą nr VIII/130/2020 przyjęła projekt Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy Pałecznica oraz przekazała go w dniu 8 kwietnia 2020 r do zaopiniowania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Po uzyskaniu pozytywnej opinii Rada Gminy Pałecznica niezwłocznie podejmie uchwałę o przyjęciu nowego i uchylenie zaskarżonego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Pałecznica.

Tym samym, Rada Gminy Pałecznica, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (autokontrola organu) uznała w całości skargę Prokuratora Rejonowego. W związku z powyższym wniosek o oddalenie skargi jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Skarga została wniesiona na podstawie art.8 § 1, art..50 § 1 art. 53 § 3 w związku z art.3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skarga może być wniesiona w każdym czasie.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w 2019 r. pod poz.1876 były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm.).

Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawiera zaś upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, natomiast w ust. 2 tego przepisu przyjęto, że regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy.

Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W myśl art.19 ust.3 i 4 ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a regulamin ten jest aktem prawa miejscowego.

Jak już wspomniano, stosownie do przepisu art.19 ust.5 pkt 1 ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określić prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Tymczasem w zakwestionowanym przez Prokuratora przepisie § 3 ust. 1 Regulaminu określono, że ilość wody dostarczanej Odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa. Umowa może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez Odbiorców. W umowie Przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono Odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia.

Skoro z przepisu ustawy wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tożsame stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06 niepublikowanym).

Tak więc zarzut prokuratora ocenić należy jako zasadny, gdyż minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać Regulamin a nie umowa.

Zgodnie z art.6 ust.3 pkt 6) ustawy umowa pomiędzy Przedsiębiorcą a Odbiorcami winna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W Regulaminie kwestia ta została uregulowana została w sposób następujący:

" § 9.

1. 1. Umowy są zawierane na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem postanowień ust. 2.
2. 2. Przedsiębiorstwo zawiera umowy na czas określony:

1. 1. gdy tytuł prawny osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci został ustanowiony na czas określony,
2. 2. na wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci."

Z kolei według przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zatem regulacja zawarta w § 9 regulaminu została uchwalona bez upoważnienia ustawowego. Materia ta winna być uregulowana w umowie a nie w regulaminie.

W myśl art. 19 ust.5 pkt 2) omawianej ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług.

W przepisie §12 ust.5 Regulaminu określono, że Przedsiębiorstwo może określić wzór wniosku o zawarcie umowy, a w § 13 ust. 4, że Przedsiębiorstwo może określić wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1.

Zapisy te zostały zatem uchwalone pomimo braku ustawowego upoważnienia.

Jak już wyżej przytoczono, umowa pomiędzy Przedsiębiorcą a Odbiorcami winna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Tymczasem w § 15 Regulaminu wskazano, że umowa może być rozwiązana przez stronę umowy, z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie. Rozwiązanie przez Odbiorcę umowy za wypowiedzeniem, następuje poprzez złożenie pisemnego oświadczenia woli w siedzibie Przedsiębiorstwa lub przesłania takiego oświadczenia listem poleconym.

Dla uchwalenia takiej regulacji brak było upoważnienia ustawowego.

Z tych samych przyczyn nieważny jest przepis § 16 Regulaminu, stanowiący, że: "1. Umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia stron.

1. 2. Umowa zawarta na czas określony ulega rozwiązaniu z chwilą upływu czasu na jaki została zawarta." oraz przepis § 17 Regulaminu, stanowiący, że "Umowa wygasa w przypadku:

1.śmierci Odbiorcy usług będącego osobą fizyczną, 2.utraty przez Odbiorcę prawa do korzystania z nieruchomości, 3.zakończenia postępowania upadłościowego w celu likwidacji lub likwidacyjnego strony będącej przedsiębiorcą, 4.utraty przez Przedsiębiorstwo zezwolenia na prowadzenie działalności."

Upoważnienie ustawowe dotyczyło bowiem wyłącznie określenia w Regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie wskazania przesłanek do rozwiązania i wygaśnięcia umowy pomiędzy Przedsiębiorcą a Odbiorcą.

Zgodnie z art. 29 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 t.j.) budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie zaś z upoważnieniem ustawowym zawartym w art.19 ust.5 pkt 4) Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci.

W przepisie § 26 ust.2 Regulaminu określono zaś, że do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Zapis ten narusza przepis art.29 a ust. 1 prawa budowlanego. wprowadzono bez ustawowego upoważnienia. Kwestionowana regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (zob. wyr. WSA: z 29 września 2006 r. II SA/Lu 682/06, z 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i z 12.01.2017r. II SA/Go 954/16, CBOSA).

W myśl art.15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków osoby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Jak stanowi zaś ust.2 tego przepisu, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Według art.31 ust.1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie.

Regulujący tę materię przepis § 28 Regulaminu stanowi natomiast:

"1. Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych.

1. 2. W przypadku określonym w ust. 1, Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie, przed wydaniem "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych.
2. 3. W sytuacji współfinansowania przez osobę ubiegająca się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych umowa zawierana między Przedsiębiorstwem a tą osobą reguluje tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie.
3. 4. Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności umowy dzierżawy, a także prawnorzeczowej, w szczególności ustanowieniu użytkowania, w sposób umożliwiający Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia.
4. 5. Wybór konkretnej formy odpłatnego przejęcia wymaga akceptacji Przedsiębiorstwa i osoby ubiegającej się o przyłączenie.
5. 6. Umowa, o której mowa w ust. 2 i 3 pod rygorem nieważności winna być zawarta w formie pisemnej.
6. 7. Umowa, o której mowa w ust. 2 i 3 winna określać, co najmniej:

1.termin wybudowania urządzenia, 2.warunki techniczne, jakie urządzenie musi spełniać, 3.zasady kontroli realizacji inwestycji przez Przedsiębiorstwo, 4.zasady wyceny inwestycji, 5.formę prawną przejęcia urządzenia przez Przedsiębiorstwo, 6.termin przejęcia urządzenia, 7.termin i zasady wypłaty wynagrodzenia za przeniesienie własności urządzenia lub termin i zasady uiszczania wynagrodzenia za korzystanie przez Przedsiębiorstwo z urządzenia na podstawie umowy nie przenoszącej prawa własności, 8.zabezpieczenie wzajemnych zobowiązań."

Niedopuszczalne było określenie powyższej materii w regulaminie. Przekazanie wybudowanych urządzeń gminie lub Przedsiębiorstwu zawsze następuje na warunkach uzgodnionych w umowie a nie akcie prawa miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma znaczenia okoliczność, że wybudowanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych ma nastąpić za zgodą osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci skoro przepisy wyraźnie wskazują, że to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do budowy tych urządzeń, bowiem regulamin nie może przerzucać kosztów budowy sieci na odbiorcę. rację należy przyznać stronie skarżącej, że Rada Gminy nie była upoważniona do uchwalenia takiej regulacji.

Stosownie do art.19 ust.5 pkt 5) ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien również określić warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Jak zasadnie wskazano w skardze, analiza regulaminu, w tym § 31 Regulaminu nie zawiera wymaganych warunków.

W przepisie § 31 Regulaminu przewidziano następującą regulację:

"1. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego Odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków.

1. 2. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego Odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziomu usług.
2. 3. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług.
3. 4. Poziom dostępu do usług wodociągowych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych."

Zapis ten w żaden sposób nie określa warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Stanowi to o istotnym naruszeniu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Wreszcie, jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków musi określić warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Kwestia ta została uregulowana w przepisie § 43 zaskarżonego regulaminu w sposób następujący: "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej". Ponieważ z ustawy wynika, że to regulamin musi określić warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, brak w nim takich warunków i odesłanie w tej mierze do mającej być zawartej umowy, świadczy o istotnym naruszeniu prawa.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzono nieważność całej zaskarżonej uchwały, mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej przepisów uniemożliwia pozostawienie w obrocie prawnym jej szczątkowych zapisów.