Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Krakowie-Prądnik Biały wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach Nr XVI/111/2012 z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice w 2012 roku, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
- I. naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6-8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nienależyte uregulowanie w Programie kwestii dotyczącej: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) odławiania bezdomnych zwierząt;
- 3) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 4) usypiania ślepych miotów;
- 5) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 6) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - poprzez zaniechanie wskazania konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych elementów Programu, a to: niewskazanie schroniska dla bezdomnych zwierząt, podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, lekarza weterynarii zajmującego się kwestiami sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i niewskazanie gospodarstwa rolnego gdzie zwierzęta gospodarskie mają umieszczone.
W uzasadnieniu Prokurator podał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.
Dalej wskazał, że zaskarżone przepisy Programu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przy ich uchwalaniu doszło do naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie prawa dotyczy nieokreślenia obligatoryjnych elementów Programu poprzez niewskazanie konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wypełnienie obowiązków gminy wynikających z ustawy, co w rzeczywistości czyniło niemożliwym skorzystanie z usług, które gmina na podstawie wymienionego Programu była obowiązana zapewnić. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż obowiązek dotyczący zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, możliwości usypiania ślepych miotów, sterylizacji zwierząt, czy też m.in. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy wiadomo jest, jaki konkretnie lekarz weterynarii (i gdzie) zajmie się zwierzęciem.
Podobnie jest ze schroniskiem i gospodarstwem rolnym do którego mogą trafić (także w trybie interwencyjnym) zwierzęta gospodarskie. Tego, w zaskarżonej uchwale zabrakło. Zdaniem skarżącego nie wystarczającym było odniesienie się do nieokreślonych podmiotów, któremu zadanie zostanie powierzone w przyszłości, bez skonkretyzowania ich pełnej nazwy i adresu. Dla adresata norm aktu prawa miejscowego nie wiadomo bowiem było, czy umowy takie faktycznie zostały zawarte, kto i gdzie zajmie się zwierzętami. Brak ten, może z kolei rodzić ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą gminy w sytuacji pojawienia się uzasadnionych roszczeń właścicieli zwierząt, którzy przykładowo nie byli w stanie z pomocy weterynaryjnej skorzystać.
W ocenie skarżącego, organ podejmujący uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i art. 5 ustawy o ochronie zwierząt (obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt). Organ zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez konkretne uregulowanie wszystkich kwestii uznanych za ustawodawcę za istotne. Niewypełnienie bowiem takiego obowiązku, co miało miejsce w mniejszej sprawie, musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodującego nienależytą ochroną zwierząt w danym okresie, a w konsekwencji prowadzić do nieważności uchwały w całości. Z uwagi zaś na fakt, iż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego brak jest ograniczenia czasowego do wniesienia skargi przez prokuratora. Również fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje a okres jej obowiązywania nie był długi nie wpływa na okoliczność, iż nie może ona być przedmiotem zaskarżenia przez prokuratora.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a w wypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a także wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania. Organ zwrócił uwagę, że w skardze błędnie określono jako organ skarżony - Gminę Miejską Proszowice reprezentowaną przez Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice, jak również w treści uzasadnienia jako przedmiot zaskarżenia wskazano uchwałę Nr VII/48/2015 z dnia 8 września 2015 r. Gminy Pałecznica.
Dalej organ podniósł, że zaskarżona uchwała stanowiła pierwszy roczny Program, którego uchwalenie miało charakter obligatoryjny (po zmianie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt) albowiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, Program zapobiegający bezdomności zwierząt, dużo skromniejszy bo obejmujący tylko sterylizację albo kastrację zwierząt, poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów, miał charakter fakultatywny i nie był uchwalany w Gminie Proszowice.
W początkowym okresie, po wprowadzeniu obowiązku corocznego uchwalania Programów zapobiegających bezdomności zwierząt, rozbieżne było orzecznictwo sądów administracyjnych, co do uznawania ich za prawo miejscowe.
Abstrahując od powyższego, organ wskazał, że kwestionowane zapisy załącznika do uchwały, będące rocznym programem, nie funkcjonują w obrocie prawnym od blisko 8 lat, przed wniesieniem skargi przez Prokuratura Rejonowego w Krakowie - Prądniku Białym, toteż wniesiona skarga jest bezzasadna chociażby z tego powodu, że jej przedmiot, który miałby być poddany kontroli Sądu, nie istnieje od lat. W tych okolicznościach postępowanie sądowe w tej sprawie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe.
Z ostrożności procesowej organ podniósł, że zakwestionowane zapisy nie istniejącego aktu prawnego, nie wywołały żadnych negatywnych skutków prawnych, zarówno w czasie ich obowiązywania, jak i po ich uchyleniu w sferze praw i obowiązków osób, które ten program objął, dlatego nawet rozróżniając skutki uchylenia aktu prawnego od stwierdzenia jego nieważności, nie jest celowe kontrolowanie takiego aktu przez sąd administracyjny. Podejmując po raz pierwszy uchwałę w sprawie rocznego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2012 rok, uznano za celowe i dopuszczalne, nadanie mu charakteru kierunkowego i ogólnego przyjmując, że stanowi on zmienny plan działania gminy w określonym zakresie i czasie. To dopiero na jego podstawie, udzielono zamówienia publicznego podmiotom zewnętrznym spełniającym warunki określone w tym programie, na realizację wynikających z niego zadań, zawierając umowy z wyłonionymi w tym trybie podmiotami i przekazując szczegółowe informacje w tym zakresie (nazwa, adres, telefon itd.) mieszkańcom gminy.
W umowach tych zostały skonkretyzowane obowiązki usługobiorcy wraz z wynagrodzeniem za ich wykonywanie. Taki uniwersalny charakter programu, tj. bez wskazania schroniska z adresem, konkretnej osoby lub firmy, uprawnionych do wyłapywania i odławiania zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii i jego adresu, wykonującego zabiegi kastracji, sterylizacji, usypiania ślepych miotów oraz pełniącego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt - pozwalał gminie na zmianę w każdej chwili, usługobiorcy nienależycie wywiązującego się z umowy, bez potrzeby zmiany uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższa regulacja nie wpływała na zmniejszenie ochrony należnej zwierzętom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu jest Rady Miejskiej w Proszowicach Nr XVI/111/2012 z dnia 23 marca 2012 roku w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice w 2012 roku (zwana dalej uchwałą lub Programem). Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.
Skarga została wniesiona na podstawie art.8 § 1, art.13 § 1, art..50 § 1 art. 52 § 1 w związku z art.3 § 2 pkt 5 i art.53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanym dalej p.p.s.a.
Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania.
Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.
Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.
Stwierdzić należy, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na wskazywany w odpowiedzi na skargę brak przedmiotu zaskarżenia.
Okoliczność, że zaskarżona uchwała obowiązywała jedynie w 2012 roku nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W przypadku, gdy uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t.j, ex tunc. (wyrok WSA w Opolu z 26.02.2008r. Lex nr 506841).
Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz.U.2003.106.1002 t.j. z dnia 2003.06.18 - wersja od: 1 stycznia 2012 r. do: 7 września 2012 r.).
Zgodnie z nim (ust.1) Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zgodnie z ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei zgodnie z art.11 a ust. 4 ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, a nadto obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Załącznik do zaskarżonej uchwały - Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Proszowice na 2012 rok jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu
Treść ust.3 pkt 9 załącznika, związanego z edukacją mieszkańców gminy w zakresie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt, przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w w/w art. 11a (w brzmieniu w dniu podjęcia uchwały), gdyż zadanie to ustawa o ochronie zwierząt w art. 8 innym podmiotom. Dopiero po nowelizacji tego przepisu, która zaczęła obowiązywać od dnia 6.01.2017 r., przez dodanie w art.11 a ust.2, że "program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności" wymienione w nim elementy o dopuszczalne było zawarcie w programie innych zadań niż wymienione w ustawie.
Zaskarżony program składa się z czterech ustępów.
W ustępie 1. Wstęp – wskazano, że "bezdomność zwierząt jest problemem bardzo złożonym. Jego przyczyny tkwią w ludzkich zachowaniach. Jedynie przez zmianę swoich zachowań możemy przyczynić się do zmniejszenia cierpienia bezdomnych zwierząt i rozwiązać lub przynajmniej zminimalizować ten problem".
W ustępie 2. wymieniono podmioty realizujące program: mieszkańców Gminy Proszowice, Policji, Straży Miejskiej, Powiatowego Lekarza Weterynarii, dzierżawców obwodów łowieckich na terenie gminy Proszowice oraz organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz przeciwdziałanie bezdomności zwierząt.
W ustępie 3. Przedstawiono cele programu oraz działania dla ich osiągnięcia:
- 1) Zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Proszowice miejsca w schronisku dla zwierząt przez zlecenie wyłapywania zwierząt przedsiębiorcy posiadającemu wymagane zezwolenia oraz umowę ze schroniskiem na przyjęcie wyłapanych zwierząt lub zawarcie umowy bezpośrednio ze schroniskiem.
- 2) Opieka nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie koordynowane przez Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska.
- 3) Odławianie bezdomnych zwierząt zostanie powierzone podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie na prowadzenie działalności wyłapywania zwierząt bezdomnych.
- 4) Obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt przekazanych do schroniska - powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt.
- 5) Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - zostanie powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt oraz prowadzone będzie przez gminę poprzez informowanie o możliwości adopcji w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, w tym na stronach internetowych.
- 6) Usypianie ślepych miotów zostanie powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt albo uprawnionemu lekarzowi weterynarii.
- 7) W celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich - wskazane zostanie gospodarstwo rolne po zaopiniowaniu przez powiatowego lekarza weterynarii.
- 8) Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych - interwencyjne badanie zostanie powierzone lekarzowi weterynarii, zabranie zwierzęcia do schroniska zostanie powierzone podmiotowi posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności wyłapywania zwierząt bezdomnych i umieszczone w schronisku.
Regulacje te, co zasadnie zarzucił Prokurator, naruszają art. 11a ust. 2 pkt. 1, 3, 4, 6 - 8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Proszowice schroniska, bez wskazania konkretnego schroniska z jego adresem, do którego mają być przewożone zwierzęta. Nie zindywidualizowano również osoby uprawnionej do wyłapywania zwierząt poprzez wskazanie konkretnego przedsiębiorcy posiadającego wymagane zezwolenia, który zawarł ze schroniskiem umowę na przyjęcie zwierząt. Program nie zawiera także wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi usypiania ślepych miotów. To samo odnieść należy do kwestii dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – nie sprecyzowano w sposób dostateczny podmiotów do których należy sprawowanie takiej opieki.
Załącznik do zaskarżonej uchwały narusza także art.11 a ust.2 pkt 7) ustawy, który wprost nakazywał, aby w programie wskazano gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.
Niezależnie od zarzutów skargi należy wskazać, że ust. 4 w/w załącznika narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na wadliwe wskazanie ogólne wysokości środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w Programie, gdyż brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana na poszczególne zadania a nie globalnie.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. II SA/Kr 1575/17 w sprawie ze skargi na uchwałę Nr XLI/287/2014 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 24 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2014 rok, w prawomocnym wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn.. II SA/Kr 1576/17 w sprawie sprawy ze skargi na uchwałę nr V/26/2015 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2015 rok, w prawomocnym wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. sygn.. II SA/Kr 1577/17 w sprawie ze skargi na uchwałę nr XXII/165/2016 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 14 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2016 r. oraz w prawomocnym wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. II SA/Kr 1573/17 w sprawie ze skargi na uchwałę nr XXXVI/272/2017 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2017 rok.:
"Powyższe istotne uchybienia polegały zatem na braku wystarczającej precyzji i szczegółowości w uregulowaniu wszystkich punktów wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. O ile zatem jego brzmienie wskazuje, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zawartych tam zadań, to zachodzi jednocześnie konieczność precyzji i odpowiedniego stopnia konkretyzacji jej zapisów (por. wyrok WSA w Lublinie z dn. 27.09.2012 r II SA/Lu 591/12). Upoważnienie. skierowane jest do organu stanowiącego gminy sprawia, że organ ten jest uprawniony, ale też zobowiązany do ustanowienia regulacji prawnej. Podejmując zatem uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie można pominąć elementów wskazanych w art. 11a, poprzez wyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, zarazem precyzyjnie i konkretnie.
Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodująca nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji doprowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie".
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy.
Całkowicie podzielając te rozważania należy wskazać, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli Sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej przyszłej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań.
Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu.
W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.