Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 października 2018 r., powołując się na art. 19 ust. 2 i art. 24 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.), orzekł wobec A. G. oraz J. G. o obowiązku odnowienia nielegalnie wyciętego lasu na działce leśnej nr [...] obr[...]. ewid. P. w K. uprawą o następujących parametrach technicznych: powierzchnia do odnowienia 0,02 ha, gatunek docelowy: 10 Bk, więźba 1,3 m x 1,3 m, ilość sadzonek 120 sztuk, zalecany wiek sadzonek 2-3 lata. Termin wykonania obowiązku określono do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że w dniu 6 marca 2017 r. Dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej w K. powiadomił Komisariat V Policji w K. o nielegalnej wycince drzew z lasu na terenie działki o numerze [...], obręb [...] ewidencyjna P. w K..
Po złożeniu zawiadomienia przeprowadził celem należytego rozpatrzenia sprawy oględziny w terenie oraz dokonał inwentaryzacji stanu lasu objętego nielegalnym wycięciem drzew i pozyskaniem drewna. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 marca 2017 r. na działce leśnej nr [...] przez upoważnionego specjalistę z zakresu leśnictwa, stwierdzono nielegalne wycięcie 36 drzew powyżej progu pierśnicowania (powyżej średnicy 7 centymetrów na wysokości 1,3 metra). Obszar nielegalnego wyrębu wyniósł ok. 0,0800 ha. Na podstawie pozostałych na działce pniaków oszacowano również miąższość drzew wyciętych na ok. 5,78 m3. Organ wskazał, że dla obszaru dzielnicy [...] w K. został sporządzony Uproszczony plan urządzenia lasu (stan na dzień 1 stycznia 2018 r.) i zatwierdzony w dniu 12 marca 2018 r. przez P. K. - Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K.. Uproszczony plan urządzenia lasu został sporządzony na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. o następującym opisie taksacyjnym: pododdział 19f, Lwyżśw, typ drzewostanu Db Bk, lasy ochronne: w miastach i wokół miast, halizna oraz zaplanowano zabiegi gospodarcze, tj.: mel. agr. odn.
Bk, Db, Jw, Gb, Lp, Jd, Md., Piel, CW na powierzchni 0,0852 ha. W chwili sporządzenia ww. dokumentacji na działce nr [...] występował użytek gruntowy las oznaczony symbolem Ls. Organ ustalił, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. decyzją nr [...] z dnia 16 sierpnia 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku A. G. oraz J. G. odmówiła wydania decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntu o powierzchni 0,0500 ha, o typie siedliskowym lasu - las wyżynny świeży (Lwyżśw) będącego lasem ochronnym, stanowiącego część działki leśnej nr [...], obręb [...] w K.. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o lasach oraz z otrzymaną interpretacją Ministerstwa Środowiska, znak sprawy [...], lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym (lub przejściowo jej pozbawiony), który spełnia jedną z przesłanek, tj. przeznaczony do produkcji leśnej, stanowi rezerwat przyrody lub wchodzi w skład parku narodowego lub wpisany jest do rejestru zabytków.
Zgodnie z interpretacją Ministerstwa Środowiska poprzez przeznaczenie do produkcji leśnej rozumie się rzeczywiste ustalenie leśnego sposobu użytkowania gruntu, którego potwierdzeniem jest właściwy zapis w ewidencji gruntów i budynków (wskazany użytek gruntowy - Ls). Zgodnie z definicją lasu zawartą w art. 3 ustawy o lasach, każdy grunt leśny będący w ewidencji gruntów oznaczony jako las (symbol "Ls") - poza wymienionymi w ustawie wyjątkami - jest z założenia przeznaczony do produkcji leśnej. W ustawie o lasach nie została zawarta definicja "produkcji leśnej", aczkolwiek na podstawie nauk leśnych można uznać, że produkcją leśną jest wytwarzanie produktów wyjściowych działalności leśnej. Prawna definicja lasu, zamieszczona wart. 3 ustawy, różni się od przyjmowanej w naukach biologicznych. Organ odwołał się do definicji pojęcia "gospodarka leśna" zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach.
Wyjaśnił, że prawo dopuszcza możliwość przeznaczenia lasu na inny cel niż wyżej wymienione, ale tylko w oparciu o odpowiednie decyzje administracyjne. Pomijając sytuację, kiedy tworzony jest rezerwat przyrody, park narodowy lub obiekt zabytkowy, przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne oraz wyłączenie go z produkcji leśnej wymaga uzyskania stosownych zgód na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak takich zezwoleń oznacza, że las należy traktować jako przeznaczony do produkcji leśnej. Wyłączenie gruntów leśnych z produkcji dotyczy wszystkich sytuacji, gdy fragment działki oznaczony jest w ewidencji gruntów i budynków symbolem "Ls": niezależnie od tego czy w tym miejscu aktualnie rośnie las czy też grunt jest lasu pozbawiony.
Od tej decyzji odwołanie złożyli A. G. oraz J. G..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 24 ustawy o lasach, art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. G. i J. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 414/19 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasad K.p.a., ponieważ nie wyjaśnił prawidłowo całości sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że organ II instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania, ale nie odniósł się w ogóle do zastosowanej merytorycznej podstawy rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. z dnia 31.10. 2018 r., jakkolwiek jej zastosowanie budzi poważne wątpliwości.
Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji I instancji podnosząc zarzut nieuwzględnienia w decyzji Prezydenta Miasta K. treści wyroku NSA z 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 310/16, który w ich ocenie jest wiążący w rozpoznawanej sprawie oraz zarzut błędnego przyjęcia, iż przedmiotowa działka nr [...] jest gruntem leśnym podczas gdy ma on powierzchnię mniejsza niż 0.10 ha, co stanowi w ich ocenie naruszenie normy z art. 2 ust 2 ustawy z 3.
02. 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw z art. 3 ww. ustawy o lasach. Jakkolwiek rozpoznając ww. odwołanie organ odwoławczy odniósł się do podniesionych w nim zarzutów, to jednak nie rozważył właściwie prawidłowości zastosowanej przez organ I instancji podstawy prawnej, przyjmując ją niejako automatycznie za prawidłową. W ocenie Sądu pominięta w rozważaniach organu odwoławczego kwalifikacja wymogów prawnych pozwalających orzec o obowiązku nasadzenia nielegalnie wyciętego lasu i ustalenia terminu dla tego obowiązku ma znaczenie zasadnicze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 19 ust. 3 w związku z art. 24 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129), art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. w pkt 1 zmieniło częściowo decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2018 r. i orzekło wobec A. G. i J. G. w związku z nielegalna wycinką drzew na działce leśnej o numerze geodezyjnym [...] obr. [...] ewidencyjna P. w K. obowiązek odnowienia nielegalnie wyciętego lasu powierzchnia do odnowienia 0,02 ha – gatunek docelowy: 10 Bk, więźba 1,3 m X 1,3 m – ilość sadzonek 120 sztuk, zalecany wiek sadzonek 2-3 lata; w pkt 2 w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania, przestrzennego obszaru "[...] ulicy [...]" zatwierdzonym dnia 6 czerwca 2018 r. uchwałą Rady Miasta K. nr [...], przedmiotowa działka w całości znajduje się w obszarze oznaczonym jako ZL. 1 tj. teren lasów.
Sąsiaduje z innymi działkami leśnymi tworząc kompleks leśny o charakterze ochronnym oraz o łącznej powierzchni 13,0876 ha, w tym 9,4117 ha lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, obejmujących oddziały leśne od 19a do 19o. Decyzją z dnia 16.08.2018 r Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. odmówiła wnioskowi Odwołujących zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntu o powierzchni 0,0500 ha, o typie siedliskowym lasu - las wyżynny świeży (Lwyżśw) będącego lasem ochronnym, stanowiącego część przedmiotowej działki. Przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż zakresie normatywnym istotnym dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia, (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art.
3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b) (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 852 m2. mniejszej niż 0,10 ha określonej w definicji lasu (art. 3 ust. 1 ustawy) stanowi użytek leśny (LsVI) który wchodzi w skład większego kompleksu leśnego o charakterze ochronnym. Potwierdzają to ustalenie zapisy (jako ZL) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ulicy [...]". Nie ulega wątpliwości, zaś odwołujący się nie zaprzeczają, że usunęli bez stosownego zezwolenia drzewa z przedmiotowej działki. Stan ilościowy drzew zmienił się trakcie postępowania z ok.0,0852 ha na 0,02 ha, gdyż ilość ich naturalnie się odnowiła. Kolegium podziela wywody prawne zapadłego w dniu 31.05.2019r wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnośnie zasadności zastosowania przepisów art. 13 ust. 1 pkt.2 w zw. z art.24 ustawy stanowiących z mocy prawa obowiązki właścicieli ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu oraz uprawnienie starosty do zobowiązania właściciela do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych). Ma to istotne uzasadnienie wobec ustalenia, iż uproszczony plan zagospodarowania nie obowiązywał w dacie nielegalnego usunięcia drzewostanu (2017 r.). Przepisy te mają swoje znaczenie odnośnie ustalonego terminu wykonania obowiązku. Został on (termin) wyraźnie wskazany w cyt. przepisach w ten sposób, iż właściciel lasu, który dokonał nielegalnej wycinki drzewostanu ma 5 lat na ponowne wprowadzenie roślinności. Decyzja, której podstawę stanowi również art. 24 cyt. ustawy, zezwala staroście na orzeczenie wykonania przez właściciela gruntu leśnego obowiązków i zadań w drodze decyzji. Wprowadzenie roślinności leśnej ma nastąpić w terminie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Jest to termin określony w ustawie w przepisie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy, stąd wyznaczenie przez starostę terminu w decyzji nakładającej obowiązki wobec właściciela działki leśnej powinno nastąpić dopiero po upływie terminu wskazanego w tym przepisie. W tej sytuacji wskazany w badanej decyzji termin wykonania nałożonego obowiązku na dzień 31.10.2019 r nie może zostać utrzymany. Istotne w sprawie jest także przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] ul. [...]" przedmiotowego gruntu jako użytku leśnego Ls. Jedynie wyłączenie gruntu z produkcji leśnej stosownie do art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. spowoduje utratę jego "leśnego" charakteru. Należy przyjąć zatem, że przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej stanowi niezbędną przesłankę przy kwalifikacji gruntu jako lasu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ust.
1. W niniejszym stanie faktycznym zatem, zmiana dotychczasowego rodzaju użytku gruntowego Ls (las) na użytek gruntowy B (tereny mieszkaniowe), nastąpić może jedynie na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Odwołujący się wnioskowali o umorzenie postępowania wskazując na wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 310/16, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, oraz naruszenie skarżoną decyzją art. 170 P. p. s. a. Kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku WSA z 31.05.2019 r sygn. akt. II SA/ Kr 414/19 aprobującego w uzasadnieniu stanowisko, iż został wydany w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnej na działce nr [...], jest zatem wiążący w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, a więc w sprawie z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest wiążący w niniejszej sprawie, która się toczy w oparciu o regulacje zawarte w ustawie o lasach, mające na celu m. in realizację zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i gospodarka narodowa (art. 1 ust. 1 ustawy o lasach). Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu. art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 pkt. 1 o lasach, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieruchomość jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach i gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy nieruchomość ma powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha, nie spełnia zatem przesłanek uznania za las w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach ani za grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Co więcej, pojęcie lasu obejmuje zarówno element związany z określoną powierzchnią: co najmniej 0,10 ha., jak i element związku tego gruntu z gospodarką leśną, względnie wykorzystywania dla potrzeb gospodarki leśnej. W związku z tym nie jest zasadny zarzut naruszenia definicji z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, a więc o tym, czy coś jest gruntem leśnym czy nie jest decydujące jest czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy z 1991 r. o lasach.
A. G. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 170 i 171 P.p.s.a., poprzez uznanie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 310/16) nie jest wiążący dla organu w postępowaniu w sprawie wydania decyzji w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. nie stanowi gruntu leśnego w rozumieniu o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż ma powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha a w konsekwencji błędne uznanie, że nieruchomość stanowi grunt leśny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 pkt. 1 o lasach, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieruchomość jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach i gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy nieruchomość ma powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha, nie spełnia zatem przesłanek uznania za las w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach ani za grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
3/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów i leśnych poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący są zobowiązani do wykonywania obowiązków ciążących na właścicielach lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa i nałożenie na skarżących obowiązku odnowienia roślinności leśnej na nieruchomości;
4/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 24 ustawy o lasach poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący są zobowiązani do wykonywania obowiązków ciążących na właścicielach lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa i nałożenie na skarżących obowiązku odnowienia roślinności leśnej na nieruchomości;
5/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującego zasadę legalizmu, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że kwestia uznania nieruchomości za grunt nieleśny nie kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 310/16), co w konsekwencji prowadziło do poczynienia przez organ ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia Sądu;
6/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 i nast. k.c. poprzez ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, poprzez nałożenie na skarżących obowiązku odnowienia roślinności leśnej na nieruchomości;
7/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, przez co Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do niewłaściwych i nielogicznych wniosków odnośnie do obowiązku odnowienia wyciętego lasu, które naruszają zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 K.p.a., oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, sformułowaną w art. 8 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmowę uchylenia decyzji organu I Instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
9/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I Instancji, i odmowę przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższa zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2019 r., którą organ w pkt 1/ zmienił częściowo wydaną przez Prezydenta Miasta K. decyzję z dnia 31 października 2018 r. i orzekł wobec A. G. oraz J. G. w związku z nielegalną wycinką drzew na działce leśnej o numerze geodezyjnym [...] obr[...] ewidencyjna P. w K., obowiązek odnowienia nielegalnie wyciętego lasu na działce leśnej nr [...] uprawą o następujących parametrach technicznych: - powierzchnia do odnowienia 0,02 ha – gatunek docelowy: 10Bk, - więźba 1,3 m x 1,3 m – ilość sadzonek 120 sztuk, - zlecany wiek sadzonek 2-3 lata, w pkt 2/ w pozostałej części organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczenie dokładnego brzmienia treści sentencji decyzji SKO w K. z dnia 29 października 2019 r. ma niebagatelne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Godzi się również przytoczyć treść sentencji organu I instancji. Gdyż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 października 2018 r. orzekł wobec
A. G. oraz J. G. w związku z nielegalną wycinką drzew na działce leśnej o numerze geodezyjnym [...] obr. [...] ewidencyjna P. w K., obowiązek odnowienia nielegalnie wyciętego lasu na działce leśnej nr [...] uprawą o następujących parametrach technicznych: - powierzchnia do odnowienia 0,02 ha – gatunek docelowy: 10Bk, - więźba 1,3 m x 1,3 m – ilość sadzonek 120 sztuk, - zlecany wiek sadzonek 2-3 lata. Jednocześnie organ termin wykonania obowiązku określił do dnia 31 października 2019 r.
Tytułem wstępu wypada stwierdzić, że w myśl przepisu art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, decyzja rozstrzyga zaś sprawę co do jej istoty. Decyzja administracyjna jest zatem aktem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu ją wydającego, rozstrzyga o prawach lub obowiązkach jej adresata. Charakteryzuje ją podwójna konkretność tj. konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga. Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. prawidłowo sformułowana decyzja administracyjna winna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Dla potrzeb niniejszej sprawy ważne jest właściwe, prawidłowe zrozumienie istoty i charakterystyki rozstrzygnięcia, które zawarte jest w sentencji decyzji. Osnowa decyzji (jej sentencja), jako jeden z niezbędnych elementów decyzji (art. 107 § 1 w związku z art. 104 § 2 ab initio K.p.a.) powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości (wyrok WSA z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Wa 2515/06, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 302409). Rozstrzygnięcie, z którego wypływa dla adresata decyzji określone prawo lub obowiązek, musi być sformułowane w sposób jednoznaczny, jasny, nie budzący wątpliwości i nie pozwalający na domniemania i dowolność w zakresie nałożonego na stronę obowiązku. Obowiązek ten winien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień. Rozstrzygnięcie wyraża rezultat stosowania norm prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego sprawy.
Z rozstrzygnięcia decyzji musi wprost wynikać konkretny obowiązek, samo zaś uzasadnienie decyzji służy jedynie wyjaśnieniu tegoż rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji z tych względów nie może rozstrzygnięcia zastępować (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 roku, sygn. akt II SA 924/01, Lex nr 81816; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2000 roku, sygn. akt IV SA 13/98, Lex nr 53448; wyrok WSA z dnia 21 września 2005r., sygn. akt II SA/Gd 718/02, Lex 235075). W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja w zasadzie może być niewykonalna (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 1537/95, Lex 44086). Takie sformułowanie ma na celu zapewnienie wykonalności takiej decyzji, dobrowolnie przez jej adresata lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.
Tymczasem sentencja zaskarżonej decyzji sformułowana jest w sposób niejasny, nieprecyzyjny i nie sposób na jej podstawie ustalić w jakim zakresie SKO w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., a w jakiej części ją zmieniło. Z prostego zestawienia tych dwóch sentencji wyraźnie wynika, że w pkt 1 decyzji SKO – niby w zakresie w którym organ II instancji zmienia decyzję organu I instancji – dokładnie, słowo w słowo przytacza treść sentencji decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2018 r. W pkt II organ odwoławczy orzekł, że w pozostałej części utrzymuje decyzję w mocy. Tą enigmatycznie określoną pozostałą częścią może być tylko zawarty w treści decyzji Prezydenta Miasta K. termin wykonania obowiązku, który określono do 31 października 2019 r. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji SKO w K. wyraźnie podnosi, że " tej sytuacji wskazany w badanej decyzji termin wykonania nałożonego obowiązku na dzień 31.10.2019 r. nie może zostać utrzymany" (por. strona 6 decyzji SKO z dnia 29 października 2019 r.) Zatem dodatkowo sentencja zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem jednocześnie organ utrzymuje decyzję organu I instancji w pozostałej części w mocy, a więc odnośnie do terminu wykonania obowiązku, po czym w uzasadnieniu podaje, że tak określony termin nie może się ostać.
Zatem niestaranna redakcja sentencji zaskarżonej decyzji sprawia, że traci ona sens. Już samo sformułowanie sentencji w sposób opisany powyżej powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jednakże decyzja dotknięta jest dalszymi uchybieniami, wymagającymi naprawy w kolejnym postępowaniu, o których mowa będzie poniżej.
Przypomnieć należy, że SKO w K. decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2018 r., którą to organ orzekł wobec A. G. oraz J. G. o obowiązku odnowienia nielegalnie wyciętego lasu na działce leśnej nr [...] obr. [...]. ewid. P. w K. uprawą o następujących parametrach technicznych: - powierzchnia do odnowienia 0,02 ha, - gatunek docelowy: 10 Bk, - więźba 1,3 m x 1,3 m, - ilość sadzonek 120 sztuk, - zalecany wiek sadzonek 2-3 lata. Termin wykonania obowiązku określono do 31 października 2019 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 414/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 117/20).
Co więcej orzeczenie, które korzysta z przymiotu prawomocności, wiąże nie tylko na zasadzie art. 153 (zasada związania oceną prawną wyrażoną w wyroku), ale także art. 170 P.p.s.a. (zasada prawomocności materialnej). Wartości, które stanowią podstawę obu instytucji są przy tym zbliżone i opierają się na założeniach pewności i stabilności decyzji sądowych, a tym samym bezpieczeństwa prawnego jednostki. Jest przy tym oczywiste, że w niektórych okolicznościach wyrażone w tych normach zasady mogą wchodzić w kolizje z innymi zasadami, m.in. zasadą prawdy materialnej. Innymi słowy, związanie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego może prowadzić do sytuacji, w której rozstrzygnięcie nie odpowiada w pełni rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Wyrazem kompromisu między tymi wartościami prawnymi, przyjętego też przez prawodawcę, jest możliwość zmiany prawomocnego orzeczenia w trybie nadzwyczajnym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy, jak również orzekający obecnie Sad związany jest prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 414/19. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 24 ustawy jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Zgodnie z art. 19 ustawy o lasach uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ust. 2); Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (ust. 3); Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów określa nadleśniczy ust. 4).
W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, na szczególny charakter regulacji dotyczącej terminu wprowadzonej w art. 13 ustawy o lasach. Otóż powyższy przepis 13 ust. 1 pkt. 1 -5 nakłada na właścicieli lasów "z mocy prawa" szereg obowiązków w tym w punkcie 2 obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Łączy się on ściśle z obowiązkiem wskazanym w punkcie 1 cyt. art. nakazującym zachowanie w lasach roślinności leśnej. Podkreślenia wymaga, że jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/kr 1627/17 "norma wynikająca z art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy o lasach (...) reguluje zachowania swoich adresatów bezpośrednio i co do zasady nie wymaga decyzyjnej konkretyzacji – a skoro tej konkretyzacji nie wymaga, to nie ma też podstaw do jej dokonywania (nie można wydawać decyzji administracyjnej niejako zawczasu, li tylko po to, by potwierdzić uprawnienia lub obowiązki powstające z mocy prawa".
W zakresie ustalonego terminu oznacza to zatem, że z mocy prawa, właściciel lasu, który dokonał nielegalnej wycinki drzewostanu ma 5 lat na ponowne wprowadzenie roślinności. Inny charakter ma norma z art. 24 cyt. ustawy, gdyż znajduje ona za zastosowanie, w sytuacji stwierdzenia niewykonywania obowiązków lub zadań przez właściciela lasu niestanowiącego własności Skarbu państwa, zawartych w art. 13, albo niewykonania zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych). W takiej sytuacji - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Jeżeli jednak właściciel lasu na obowiązek - wynikający z mocy prawa - ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w terminie do 5 lat od usunięcia drzewostanu to starosta wydając decyzje w trybie art. 24 pkt. 1 (nakazującej właścicielowi ponowne wprowadzenie roślinności leśnej) musi uwzględnić 5 termin, w którym nasadzenia mają być dokonane z mocy prawa.
A zatem wyznaczenie skonkretyzowanego terminu w trybie art. 24 może nastąpić dopiero po upływie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 pkt. 2. Pogląd tak wyrażony w wyroku z WSA w Krakowie z 27.02. 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1627/17 należy w pełni zaakceptować. W związku z powyższym w jeśli organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy uzna, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 to będzie zobowiązany pozostawić skarżącym właścicielom 5 letni okres wynikający z mocy prawa na dokonanie odnowienia nielegalnie wyciętego lasu i dopiero po jego bezskutecznym upływie – będzie mógł wyznaczyć skonkretyzowany termin. Organ odwoławczy nie zauważył w ogóle tej kwestii i bezrefleksyjnie przyjął, bez wskazania podstawy prawnej, że organ I instancji wyznaczył ten termin w sposób prawidłowy. Takie działanie organu odwoławczego narusza ww. przepisy postępowania. Na obecnym etapie postępowania organ I instancji ponownie wyznaczył skarżącym termin do dnia 31 października 2019 r. Natomiast na skutek błędnej redakcji sentencji oraz wewnętrznej sprzeczności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, Sąd nie może ocenić czy organ odwoławczy uznał rozważania Prezydenta Miasta K. w tym zakresie za błędne czy też nie.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 414/19 Sąd wskazał również, że o ile przy ustalaniu warunków zabudowy dla gruntu o pow. mniejszej niż, 10 ha (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w z wz. z art. Pkt. 1 a) ustawy o lasach nie ma istotnego znaczenia czy wnioskowany teren wchodzi w kompleks leśny jeśli spełnione są wymagania określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to znaczenie. Pojęcie gruntu którym posługuje się ustawodawca w art. 3 pkt 1 nie jest kategorią cywilnoprawną. W tej sytuacji kwestia wydzielenia poszczególnych nieruchomości czy działek, które stanowią przedmiot określonych stosunków prawnych o charakterze majątkowym nie ma istotnego znaczenia, po gdyż ustawodawca nie posługuje się tym pojęciem.
Należy wskazać, że ustawodawca całkowicie abstrahuje od pojęcia własności i związanych z nią pojęć jakkolwiek odwołuje się także do kryterium przestrzennego. Przyjmuje bowiem, że dla uznania gruntu za las warunkiem koniecznym jest, aby stanowił on zwartą powierzchnię wynosząca co najmniej 0.10 ha przy czym nie ma znaczenia czy grunt ten obejmuje (składa się) w znaczeniu cywilnoprawnym jedną czy więcej działek sąsiadujących ze sobą. Ważne jest, że całość gruntu aby został uznany za leśny - niezależnie od pozostałych kryteriów wskazanych w treści art. 3 - zajmowała zwartą powierzchnię i aby była ona nie mniejsza niż wymagane w art. 3 pkt. 1 ustawy 0.10 ha. W pierwszej koncepcji wymóg powierzchni wynoszącej co najmniej 0,10 ha jest zrelatywizowany do poszczególnych nieruchomości (względnie działek wydzielonych geodezyjnie gruntu) w rozumieniu cywilistycznym. Literalne brzmienie art. 3 pkt. 1 ustawy o lasach, w którym brak odesłania do pojęcia i gruntu w znaczeniu cywilistycznym a jedynie posłużenie się pojęciem gruntu o zwartej powierzchni pozwala w ocenie Sądu przyjąć interpretacje, zgodnie z która kryterium przestrzenne lasu nie można łączyć tylko z wielkością poszczególnych działek wchodzących w skład owej zwartej powierzchni gruntu leśnego. Inna interpretacja tj. taka jaka przedstawiają skarżący (kryterium przestrzenne należy odnosić do każdej poszczególnej działki spełniającej pozostałe kryteria wskazane w art.
3) w przypadku gruntów leśnych tworzących lasy o strukturze własnościowej obejmującej działki mniejsze niż owe 0.10 ha nie pozwalałaby na realizować podstawowych celów ustawy o lasach tj. zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową (art. 1 ust. 1 ustawy o lasach.). Pojęcia lasu nie należy utożsamiać z pojęciem nieruchomości gruntowej czy też gruntu leśnego. Są to bowiem różne pojęcia. Punktem wyjścia jest wskazanie przez prawodawcę, że las jest gruntem. Dalej pojęcie lasu obejmuje dwa elementy wymienione w pkt 1 i 2. Pierwszy element jest związany z określoną powierzchnią. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje, że lasem jest określony grunt, który ma powierzchnię co najmniej 0,10 ha. Drugi element dotyczy związku tego gruntu z gospodarką leśną, względnie wykorzystywania dla potrzeb gospodarki leśnej: budynków i budowli, urządzeń melioracji wodnych, linii podziału przestrzennego lasu, dróg leśnych, terenów pod liniami energetycznymi, szkółek leśnych, miejsc składowania drewna, a także wykorzystywanych na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. (B. R. komentarz internetowy do art. 3 ustawy o lasach). W związku z tym również na tym etapie nie jest zasadny zarzut naruszenia definicji z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, a więc o tym, czy coś jest gruntem leśnym czy nie jest decydujące jest czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy z 1991 r. o lasach.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie.