Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 68/21

Uzasadnienie

H.G. oraz Z.K. i S.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] z dnia 23 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. (obszar [...]) - (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 19 października 2020 r. poz. [...]), dalej: "m.p.z.p.".

Skarżący H.G. w swojej skardze wniósł o "uchylenie" ww. planu w całości lub w części, w której znajduje się działka nr [...], położona w M. Gmina L., której jest właścicielem, ze względu na naruszenie przepisów prawa, tj. niezgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nr [...] z dnia 23 marca 2011 r. Podniósł, że działkę nr [...] położoną w M. nabył 31 maja 2010 r., tuż po utracie mocy obowiązującej istniejącego wówczas m.p.z.p., "uchylonego decyzją" WSA w Krakowie w dniu 30 marca 2010 r., gdy było już przygotowywane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w którym to projekcie studium działka nr [...] znajdowała się w terenach mieszkaniowo-usługowych.

W dniu 23 marca 2011 r. uchwalone zostało przez Radę Gminy L. studium nr [...], gdzie działka nr [...] znajdowała się w obszarze kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbol MU1. W 2019 r. był przygotowywany projekt nowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego 2 listopada 2019 r. skarżący złożył uwagi w wymaganym terminie. Następnie w dniu 17 kwietnia 2020 r., również w wymaganym terminie, złożył następne uwagi, gdzie określił, że zgodnie z obowiązującym studium dla Gminy L. i sołectwa M. działka będąca jego własnością znajduje się w terenie budownictwa mieszkaniowo-usługowego. Przypomniał także organowi, że determinujący wpływ na ustalenie kategorii przeznaczenia terenu mają ustalenia obowiązującego studium z dnia 23 marca 2011 r. oraz występujące na danym terenie uwarunkowania faktyczne (działki sąsiadujące z działką nr [...] o numerach [...], [...], [...], [...], które są działkami o charakterze mieszkalno-usługowym), w minimalnym zakresie rolnym.

Ponadto na działce sąsiedniej nr [...], zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy WZ, został wzniesiony budynek mieszkalny, od kilku lat już zamieszkały. Skarżący przypomniał także organowi, że zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p." wójt gminy sporządza projekt m.p.z.p. zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Art. 20 ust. 1 ww. ustawy określa ponadto, że miejscowy plan uchwala Rada Gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Usytuowanie działki nr [...] w terenach rolnych w projekcie m.p.z.p. dla sołectwa M., a następnie w uchwalonym i wprowadzonym m.p.z.p., w sposób rażący naruszyło ustalenia obwiązującego studium. Referat planowania przestrzennego powoływał się na wytyczne Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które wpłynęły do Gminy 3 lipca 2017 r., ale w piśmie tym Minister odmówił zmiany przeznaczenia działek rolnych na nierolnicze w liczbie 30 ha i 10 arów. W wykazie załączonym do pisma działka skarżącego nie figurowała. Stąd do działki skarżącego nie miało zastosowania negatywne stanowisko Ministerstwa, bo jego działka nie znajdowała się w ww. wykazie działek o łącznej powierzchni 30 ha i 10 arów.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący przywołał art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że dowolne zmiany względem studium przy sporządzaniu m.p.z.p. dokonywane przez organ naruszają w sposób oczywisty obowiązujące studium i są niezgodne z prawem.

Podobne zmiany, niezgodne z zapisami studium, zostały też wprowadzone na działce nr [...] w M. (z mieszkaniowo usługowej na mieszkaniowo-usługowo-rolną, gdzie rolna część to około 45 arów), na działce nr [...] (z mieszkaniowo-usługowo-produkcyjnej na mieszkaniowo-usługowo-sportową, gdzie część sportowa to 39 arów).

Skarżący podniósł, że w załączonym załączniku do zarządzenia Wójta Gminy L. nr [...] z 3 sierpnia 2020 r dot. rozpatrzenia złożonych przez właścicieli działek uwag, w rubryce "uwagi" powoływano się na zapis art. 15 ust. 1 u.p.z.p, natomiast przy działce skarżącego nr [...] (strona 3) jest inna motywacja nieuwzględnienia uwag, która brzmi następująco: "ze względu na znaczne rezerwy terenów budowlanych i konieczność ograniczenia zabudowy działka nie została ujęta w projekcie planu do zainwestowania. Należy przy tym zaznaczyć, że dla przylegających terenów położonych pomiędzy przedmiotową działką, a terenami inwestycyjnymi, nie uzyskano zgody Min. Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze".

Zdaniem skarżącego argumentacja powyższa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie odnosi się do zapisów studium obowiązującego od 23 marca 2011 r., nie wiadomo co oznacza sformułowanie "istnieje konieczność ograniczenia zabudowy". Nie wiadomo z jakiego to przepisu wynika, a argumentacja dot. terenów poza tą działką skarżącego, na które Min. Rolnictwa nie wydał zgody na zmianę ich przeznaczenia z rolnych na nierolnicze, nie znajduje uzasadnienia w uwagach o odmowie uwzględnienia uwagi do działki nr [...].

W piśmie z 5 kwietnia 2021 r. skarżący H.G. podkreślił, że zgodnie z u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala Rada Gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z powyższego wynika, że podstawową przesłanką prawną przy sporządzaniu m.p.z.p. jest zachowanie jego zgodności ze studium, rozumianej jako nie naruszanie przez normy planu norm studium. Powoływanie się także w odpowiedzi na skargę na dyskusję publiczną jest gołosłowne, bo żadna dyskusja w sprawie m.p.z.p. w M. nie odbyła się.

H.G. podniósł, że od dnia wejścia w życie Studium cały czas był w kontakcie telefonicznym i osobistym z Referatem Planowania Przestrzennego Gminy L.. Pracownik referatu utwierdzał go w przekonaniu, że miejscowy plan będzie w przyszłości przygotowywany, ale nie wie kiedy. Od niego skarżący dowiedział się o potrzebie składania wniosków do planu w 2019 r. i 2020 r. co też uczynił.

Jednocześnie podniósł, że został utwierdzony w przekonaniu, iż zapisy Studium będą przez Wójta przestrzegane. Urzędnik stwierdził, że plan wejdzie w życie, co daje do myślenia przy analizie zarządzenia Wójta o załatwieniu wniosków właścicieli do projektu m.p.z.p., że odmowy, chociażby takie jak w stosunku do działki skarżącego, nie są poparte żadnym przepisem prawnym, a musiały zostać zastosowane, aby ten plan "przepchnąć". Umieszczenie działek w studium w terenach budowlanych obligowało Gminę do wystąpienia, o ile taka potrzeba była, do Starostwa o zmianę klasy działek. Nie dokonano tego, a obecnie czyni się z tego powodu zarzut.

Skarżący wskazał, że załączone do odpowiedzi na skargę mapki bardzo dobrze odzwierciedlają fakt, że jego działka nr [...] sąsiaduje z działkami budowlano-usługowymi (symbol 28 MNU1). Nawet pas drogowy prowadzący do działki, a stanowiący część działki nr [...], jest położony w całości w terenie budowlano-usługowym. Skarżący H.G. przedstawił polemikę ze stanowiskiem organu, jakoby jego działka stanowiła kompleks z innymi działkami rolnymi.

Skarżący Z.K. i S.K. w swojej skardze zarzucili przedmiotowej uchwale, że działka nr [...] stanowiąca ich własność nie została przeznaczona w m.p.z.p. na cele budowlane, zgodnie z przeznaczeniem działek sąsiadujących oznaczonych symbolem 4MN1 – jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Dojazd do działki [...] zapewniony jest z drogi publicznej poprzez działkę nr [...] będącej również własnością tych skarżących.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Przedstawił procedurę uchwalania przedmiotowego planu, wskazując, że m.p.z.p. został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów u.p.z.p. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. po podjęciu przez Radę Gminy L. uchwały nr [...] z dnia 15 maja 2014r. Wójt Gminy L. przystąpił do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa M.. Poprzez ogłoszenie z 27 maja 2014 r. Wójt zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do opracowania i wyznaczył termin na składanie wniosków od 28 maja 2014 r. do 31 lipca 2014 r. (ogłoszenie było wywieszone na tablicach ogłoszeń od 27 maja 2014 r. do 31 lipca 2014 r., ukazało się w prasie lokalnej oraz w BIP Urzędu Gminy L.).

Zarządzeniem nr [...] z 14 lipca 2015 r. Wójt rozpatrzył wnioski złożone po ogłoszeniu o przystąpieniu do opracowania planu dla M.. Projekt planu miejscowego został przygotowany przez uprawnionych urbanistów. Pismami z 13 lipca 2015 r. Wójt Gminy L. wystąpił o uzgodnienie i zaopiniowanie sporządzonego projektu planu zagospodarowania do organów i instytucji zewnętrznych, zgodnie z art. 17 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Wójt Gminy L. wystąpił z wnioskiem do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (uzyskując uprzednio pozytywną opinię M. Izby Rolniczej oraz Marszałka Województwa) o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych II i III klasy na cele nierolnicze, zgodnie z przygotowanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek był kilkakrotnie korygowany w odpowiedzi na pisma z Ministerstwa Rolnictwa.

Po przeprowadzeniu procedury uzyskania decyzji rolnej oraz po uzyskaniu wymaganych przepisami stosownych opinii i uzgodnień, Wójt Gminy L. ogłosił w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP (4 września 2017 r.) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu dla M..

Po wyłożeniu Wójt Gminy L. zarządzeniem nr [...] z 14 listopada 2017 r. rozpatrzył uwagi z wyłożenia oraz wprowadził zmiany do projektu planu wynikające z uwzględnienia uwag.

Następnie Wójt Gminy L. ponowił procedurę uzgodnienia i opiniowania projektu planu. Ze względu na położenie wsi M. w sąsiedztwie Międzynarodowego Portu Lotniczego K. oraz przygotowywany projekt Planu Generalnego dla lotniska, proces uzgodnienia był rozłożony w czasie i projekt planu był kilkakrotnie korygowany, aby mógł być skutecznie uzgodniony z Urzędem Lotnictwa Cywilnego w Warszawie. Ostateczne uzgodnienie projektu planu z ULC nastąpiło we wrześniu 2019 r.

Po uzyskaniu uzgodnień i opinii Wójt Gminy L. ogłoszeniem z 1 października 2019 r. zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu oraz wyznaczył termin na składanie uwag od 9 października 2019 r. do 22 listopada 2019 r. Zarządzeniem nr [...] z 13 grudnia 2019 r. Wójt Gminy L. rozpatrzył uwagi złożone podczas wyłożenia.

Po wprowadzeniu zmian do projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag oraz po uzyskaniu ponownych uzgodnień i opinii Wójt Gminy L. ogłoszeniem z 11 marca 2020 r. zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu oraz wyznaczył termin na składanie uwag od 18 marca 2020 do 1 maja 2020 r. Ze względu na sytuację epidemiczną związaną z COVID-19 Wójt Gminy L. ogłoszeniem z 18 marca 2020 r. odwołał dyskusję publiczną oraz przedłużył termin na składanie uwag do 29 maja 2020 r. Kolejnym ogłoszeniem z 29 maja 2020r. Wójt wydłużył termin na składanie uwag do 14 lipca 2020 r. oraz wyznaczył termin dyskusji publicznej. Zarządzeniem nr [...] z 3 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy rozpatrzył uwagi złożone podczas wyłożenia.

Rada Gminy L. 23 września 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi M. (obszar [...]), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Po podjęciu przez Radę Gminy L. ww. uchwały, organ nadzoru na podstawie dokumentacji planistycznej badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda opublikował ww. uchwałę Rady Gminy L. w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 19 października 2020 r. poz. [...]. Uchwała ta po upływie 14 dni od tej daty weszła w życie.

W odpowiedzi na skargę H.G. organ, odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] M. jednostka ewidencyjna L. jest objęta ustaleniami m.p.z.p. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały działka ewidencyjna o nr [...] znajduje się w większości w terenie gruntów rolnych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonym na rysunku planu symbolem - 16R.

W niewielkiej części dz. nr [...] znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (symbol planu 28MNU1), (załącznik nr 1 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku ww. m.p.z.p. gminy L. w skali 1:2000 obejmujący działkę skarżącego).

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 23 marca 2011 r. ze zmianami) - dalej "Studium", działka nr [...] znajduje się w obszarze kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonym na rysunku symbolem MU1 (załącznik nr 2 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku Studium: Kierunki zagospodarowania przestrzennego w skali 1:10 000, załącznik nr 3 do odpowiedzi stanowi powiększenie rysunku Studium z zaznaczeniem działki skarżącego.

Zdaniem organu wszystkie podniesione w skardze zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Ze względu na fakt, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. wskazano znaczne obszary pod zainwestowanie w projekcie sporządzanego planu miejscowego tylko część z tych terenów została wskazana jako tereny do zainwestowania. Z uwagi na fakt, że skarżący nie złożył wniosku o zmianę przeznaczenia swojej działki nr [...] na cele budowlane w wyznaczonym terminie do składania wniosków do planu (tj. od 28 maja 2014 r. do 31 lipca 2014 r.) nie została ona wprowadzona do projektu planu pod zainwestowanie, podobnie jak sąsiadująca działka nr [...].

Wójt Gminy L. zdecydował, że część z obszaru wskazanego w Studium, a obejmującego teren m.in. działek wskazanych przez skarżącego, tj. dz. nr [...], [...], [...] i [...], został w projekcie planu wskazany pod zainwestowanie.

Zauważył, że podejście takie jest zgodne z ogólnymi zasadami wskazanymi w Studium, tj. m.in. zasadą "dbałości o ład przestrzenny wyrażający się w następujących zasadach wykorzystania przestrzeni: ograniczania rozpraszania zainwestowania (...) - Studium: Część druga - kształtowanie struktury przestrzennej.

Dalej organ zauważył, że dz. nr [...] i [...] (w całości), a dz. nr [...] i [...] (w większości) znajdowały się w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania w terenie o przeznaczonym pod zainwestowanie i posiadały już wcześniej zgodę Ministerstwa Rolnictwa na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i w obecnej procedurze w tej części nie podlegały wnioskowi o zmianę przeznaczenia.

Teren w okolicy działki skarżącego tj. m.in. północne fragmenty dz. nr [...], [...], [...], [...] został objęty wnioskiem rolnym opracowanym do sporządzanego planu oraz oznaczony na mapie numerem 6 (zał. nr 4 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmujący obszar przy działce skarżącego, całość wniosku stanowi Tom II dokumentacji planistycznej).

Organ wnioskował do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zmianę na obszarze wsi M. przeznaczenia gruntów II i III klasy na cele nierolnicze w łącznej wielkości 30,3046 ha. Z wnioskowanej powierzchni jedynie 0,1996 ha przeznaczone w projekcie planu pod zbiorniki wodociągowe uzyskało decyzję wyrażającą zgodę (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 27 czerwca 2017 r. znak: GZ.tr.602.116.2016).

Pozostałe 30,1050 ha (łącznie z sąsiadującymi z działką skarżącego fragmentami dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Organ wskazał, że ze względu na fakt, iż z wnioskowanego obszaru ponad 99,3% terenu (w tym 100% terenu wskazanego pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową) nie uzyskało zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie na cele nierolnicze, wysoce prawdopodobne jest, że gdyby Wójt w projekcie planu wskazał również działkę skarżącego, takiej zgody by nie uzyskał.

Stąd też późniejsze sformułowanie w zarządzeniu rozpatrującym uwagi z wyłożenia o konieczności ograniczenia zabudowy.

Minister Rolnictwa w uzasadnieniu swojej decyzji napisał, że: "zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 7.03.2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 26[...]2). Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych (por. orzeczenie NSA z 24.05.2016 r., sygn. akt 11 OSK 2263/14)".

Ponadto, w odniesieniu do terenów przeznaczonych w projekcie planu pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową, a objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, minister nie wyraził zgody uzasadniając odmowę w następujący sposób: "Natomiast w przypadku gruntów rolnych, o których mowa w pkt 2 sentencji decyzji należy stwierdzić, że lokalizacja zabudowy na tych gruntach spowoduje ingerencję w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, co w konsekwencji może wywołać ekspansję zabudowy nierolniczej na tereny pozostające w użytkowaniu rolniczym, a w przypadku niektórych gruntów doprowadzi do "odcięcia" dostępu do gruntów rolnych tworzących rolniczą przestrzeń produkcyjną. (...) Odmowa uwzględnienia wniosku opartego na normie prawnej osadzonej w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie może być poczytywana jako istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, czy też ograniczanie prawa do rozporządzania gruntem, lecz podyktowane jest troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 23.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2898/12)".

Odnosząc się do informacji przedstawianej przez skarżącego zawartej w skardze oraz na załączonej mapie ewidencyjnej, jakoby tereny wskazane na pomarańczowo były terenami przeznaczonymi pod zabudowę, organ zauważył, że tylko dz. nr [...], [...] oraz części dz. nr [...] i [...] są przeznaczone pod zabudowę, jednak działki te uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze do planu zagospodarowania uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 10 kwietnia 1992 r. i nie były przedmiotem wniosku do Ministerstwa Rolnictwa w toku procedury nad obecnie zaskarżanym planem.

Podobnie wskazany przez skarżącego budynek mieszkalny zlokalizowany na dz. nr [...] wybudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (znak: [...] z 19 lipca 2011 r.) został wybudowany w terenie, dla którego była zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, uprzednio wydana do planu uchwalonego w 1992 r. (zał. nr 5 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 10 kwietnia 1992 r.).

Jednocześnie organ wskazał, że na mapie ewidencyjnej skarżący odręcznie wrysował ww. budynek w części terenu, dla którego nie uzyskano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze (ani uprzednio przed 1992 r. ani do obecnie obowiązującego planu miejscowego). W rzeczywistości budynek jest położony poniżej tj. w kierunku południowym - w centralnej części działki nr [...], dla której w tej części uzyskano zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze do planu uchwalonego w roku 1992.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie niezgodności skarżonego planu ze Studium organ zauważył, że nie wszystkie tereny wskazane w studium do zainwestowania muszą być przeznaczone od razu w całości w planach zagospodarowania opracowywanych na jego podstawie. Teza ta znajduje uzasadnienie szczególnie w sytuacji, gdy Minister Rolnictwa nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i wskazał konieczność ochrony gruntów wysokich klas przed zabudową.

Pogląd tożsamy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając: "w związku z tym, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze tylko części wnioskowanych gruntów rolnych (klasy IIla i Illb) przeznaczonych w planie pod drogi publiczne, a dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził, organ nie mógł ustalić innego przeznaczenia gruntu niż rolnicze. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń Studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez Studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, mimo iż te grunty położone są w strefie, dla której Studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji zmieniającej przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze - co jest istotne w sprawie - zwrócił uwagę, iż przedmiotem ochrony powinien być nie tylko kompleks gleb III klasy, ale również otaczające je użytki klasy IV, ponieważ łącznie stanowią one zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną (wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 35/20).

Organ wskazał, że w myśl ww. wyroku NSA ochronie podlegał zgodnie z decyzją Ministerstwa Rolnictwa w ww. sprawie nie tylko wnioskowany kompleks gleb III klasy, ale cały kompleks tworzący rolniczą przestrzeń produkcyjną, nawet jeśli stanowią grunty IV klasy. W przypadku działki skarżącego, nie była ona objęta wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jednak wspólnie z sąsiednimi działkami stanowi ona zwarty kompleks rolniczej przestrzeni produkcyjnej (łąki, grunty rolne, sady).

Organ zauważył, że w obowiązującym Studium wskazano jednoznacznie obszary, dla których przy opracowywaniu nowych planów miejscowych może być konieczne opracowanie wniosku rolnego i uzyskanie zgody rolnej. "Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na terenie gminy L., obowiązek ten dotyczy terenów rolnych lub leśnych, dla których w niniejszym studium wskazano inny kierunek zagospodarowania przestrzennego niż rolny lub leśny, a które dotychczas nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Tereny takie występują we wszystkich miejscowościach gminy. Na rysunku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zaznaczono te tereny, które nie były przewidywane do zainwestowania w obowiązujących obecnie planach miejscowych, a w niniejszym dokumencie Studium znalazły się w terenach, w których zainwestowanie zostało dopuszczone. Szczegółowe granice terenów, dla których powstanie obowiązek sporządzenia wniosku rolnego lub leśnego wyznaczone zostaną w planach miejscowych, po analizie klasy bonitacyjnej i powierzchni poszczególnych kompleksów" (zał. nr 1 do uchwały w sprawie zmiany Studium - tekst ustaleń Studium, pkt.

1. 4. Plany miejscowe, 4.1. Obszary do objęcia planami).

W tekście Studium wskazano zatem wyraźnie, że aby w terenach, dla których zainwestowanie zostało dopuszczone, a które stanowią grunty podlegające ochronie można było wprowadzić teren przeznaczony pod zabudowę w planach miejscowych konieczne jest sporządzenie wniosku rolnego i uzyskanie zgody rolnej.

Na załączniku graficznym (nr 2, Kierunki zagospodarowania przestrzennego) oznaczono jednoznacznie szrafurą "tereny, dla których może być konieczne opracowania wniosku rolnego", ze względu na fakt, że na etapie sporządzania studium nie sporządza się wniosku rolnego oraz nie dokonuje się szczegółowej analizy klas gruntów dla na poszczególnych obszarów wskazanych do zainwestowania.

Organ podkreślił fakt, że brak zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III, wyrażony w formie decyzji, stanowi podstawę do utrzymania terenów o przeznaczeniu rolnym w opracowywanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Przygotowanie i uchwalenie planu miejscowego w którym grunty klas I-III byłyby przeznaczone pod zabudowę, a nie uzyskałyby stosownej zgody Ministra Rolnictwa stanowiłoby istotne naruszenie procedury planistycznej i spowodowałoby, że przyjęty dokument byłby sprzeczny z przepisami szczególnymi, w tym wypadku z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ zauważył, że skarżący nie składał wniosku dot. zmiany przeznaczenia swojej działki po ogłoszeniu wójta o możliwości składania wniosków do planu. Skarżący podczas pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w wyznaczonym terminie nie złożył uwagi do projektu planu. Po raz pierwszy uwagi złożył dopiero podczas drugiego wyłożenia tj. 5 listopada 2019 r. (data nadania korespondencji pocztowej 2 listopada 2019 r.).

Skarżący złożył wtedy uwagę do projektu planu uzasadniając, że działka będąca jego własnością w Studium zagospodarowania znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zarządzeniem nr [...] z 13 grudnia 2019 r. organ rozpatrzył uwagi złożone podczas wyłożenia. Uwaga skarżącego została rozpatrzona negatywnie, między innymi ze względu na konieczność ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych oraz znaczną odległość od terenów zabudowanych. Istotne znaczenie przy rozpatrywaniu uwagi miał też fakt, że dla sąsiednich terenów nie uzyskano w toku wcześniejszej procedury zgody Ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W procedurze sporządzania obecnie skarżonego planu miejscowego bardzo ważne znaczenie ma również fakt, że 26 listopada 2018 r. Minister Infrastruktury zatwierdził Plan Generalny dla Lotniska K..

Zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe. Zgodnie zaś z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego na obszarze obowiązywania Planu Generalnego Wójt Gminy L. nie mógł wydawać decyzji o warunkach zabudowy, przez co sporządzenie planu miejscowego stało się nie tylko obowiązkowe, ale mogło stanowić jedyną podstawę doi wydawania pozwoleń na budowę.

Uchwalenie planu zagospodarowania było więc w zaistniałej sytuacji jedynym antidotum na "paraliż inwestycyjny" panujący na większości obszaru Gminy L..

Ze względu na powyższe oraz na długotrwałą procedurę uzyskiwania zgody rolnej w ministerstwie oraz na poprzednią (w większości odmowną) decyzję Ministra Rolnictwa nie ponawiano procedury uzyskania zgody rolnej dla gruntów I-III klasy, dla których taka zgoda jest wymagana w przypadku przeznaczenia takich gruntów na cele budowlane w projekcie planu miejscowego.

W okresie trzeciego wyłożenia projektu planu, w wyznaczonym terminie, 27 kwietnia 2020 r. (data nadania korespondencji pocztowej 22 kwietnia 2020 r.) skarżący ponownie złożył uwagę do projektu planu uzasadniając uwagę przeznaczeniem działki w Studium oraz wskazując, że projekt planu narusza obowiązujące przepisy prawne. Uwaga skarżącego została rozpatrzona negatywnie: "ze względu na znaczne rezerwy terenów budowlanych i konieczność ograniczania zabudowy działka nie została ujęta w projekcie planu do zainwestowania. Należy przy tym zaznaczyć, że dla przylegających terenów położonych pomiędzy przedmiotową działką a terenami inwestycyjnymi nie uzyskano zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze".

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących przeznaczenia dz. nr [...] w M. organ zaznaczył, że w Studium ww. działka w całości przeznaczona była pod zabudowę produkcyjno-usługową (U/P) jednak, podobnie jak w przypadku działki nr [...] nie uzyskano dla niej zgody na przeznaczenie w całości na cele nierolnicze. Stąd w projekcie planu tylko część dz. nr [...], która miała zgodę rolną do poprzednio obowiązującego planu miejscowego uchwalonego w 1992 r. znalazła się w terenie pod zainwestowanie (teren usług U).

Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z ustaleniami Studium (Część druga, rozdz.

1. 1. s. 70):

"Rozwój przestrzenny poszczególnych jednostek osadniczych przebiegać będzie w oparciu o następujące zasady:

1. a) zasadę zrównoważonego rozwoju,
2. b) zasadę samorządności lokalnej (...);
3. c) dbałości o ład przestrzenny wyrażający się w następujących zasadach wykorzystania przestrzeni:
4. - ograniczania rozpraszania zainwestowania,
5. - podnoszenia standardu poszczególnych jednostek osadniczych szczególności w zakresie dostępności komunikacyjnej i wyposażenia w infrastrukturę techniczną,
6. - kształtowania przestrzeni publicznych, szczególnie w historycznych centrach wsi,
7. - ochrony i eksponowania tych elementów zagospodarowania przestrzennego, które służą zachowaniu dziedzictwa kulturowego i świadczą o tożsamości i lokalnej odrębności".

Ponadto w rozdziale dotyczącym minimalnego zakresu planów miejscowych (Część druga, rozdz.

5. s. 128) zawarto zapis: "Dopuszcza się zmiany zasięgu przestrzennego obszarów określających kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany w zakresie ustaleń dla poszczególnych obszarów w planach miejscowych w stosunku do ustaleń Studium, pod warunkiem zachowania zgodności z określonymi w niniejszym Studium celami rozwoju, w następujących sytuacjach; (...)

Ponadto:(...) We wszystkich terenach dopuszcza się wprowadzanie ograniczeń dotyczących zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników urbanistycznych mających na celu zachowanie jednorodności danego układu przestrzennego".

Zatem, zdaniem organu, w zgodności ze Studium pozostaje na terenie wskazanym w Studium jako usługowo-produkcyjne (U/P), wskazanie w planie terenu usługowego (U).

Niemożność wprowadzenia na całej działce terenu pod zainwestowanie podyktowana była konicznością pozostania w zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym wypadku przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu przeznaczenia działki nr [...] w planie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usług sportu, organ wskazał, że działki powstałe w wyniku podziału dz. nr [...] to dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Części dz. nr [...], [...] oraz nr [...] zostały przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniowo usługową (6MNU1) w takim samym obrysie w jakim pod zabudowę mieszkaniowo-usługową są przeznaczone w studium (MU1).

Ponadto wskazane wyżej części działek miały zgodę Ministra Rolnictwa wydaną do planu uchwalonego w 1992 r. Pozostała część dz. nr [...], [...] oraz dz. nr [...] w Studium posiada przeznaczenie usługowoprodukcyjne (U/P), w planie - przeznaczenie usług sportu (US). Przy czym ze względu na brak zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie ww. terenu na cele nierolnicze w terenie US w planie nie dopuszcza się jakiejkolwiek zabudowy (w tym również wiat). Podstawowe przeznaczenie terenu US to zgodnie z § 45 ust. 2.: "ustała się podstawowe przeznaczenie terenu US pod boisko sportowe o nawierzchni trawiastej".

Zatem usługi sportu mieszczą się w przeznaczeniu U/P wskazanym w Studium: U/P - Obszar kształtowania zabudowy usługowo-produkcyjnej, "obszar obejmuje istniejące i projektowane tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej (obiekty usługowe, handlowe, produkcyjne, hale, magazyny)." (Pkt. 1.7. ustaleń Studium s. 80). Ponadto punkcie 5 ustaleń Studium (s. 128) zawarto zapis: "We wszystkich budowlanych dopuszcza się wyznaczenie w planach miejscowych terenów dla realizacji usług publicznych. " Wobec powyższego ustalenie w planie terenu US pod boisko trawiaste organ uznał za realizację usług publicznych, które będą służyć lokalnej społeczności.

W odpowiedzi na skargę Z.K. i S.K. organ odpowiadając na zarzuty skargi wskazał, że nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] M. jednostka ewidencyjna L. jest objęta ustaleniami m.p.z.p. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały działka ewidencyjna o nr [...] w M. znajduje się w większości w terenie gruntów rolnych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3R.

Częściowo przedmiotowa działka znajduje się w terenie zieleni nieurządzonej (8Z1), w terenie lasów (ZL) oraz w terenie wód powierzchniowych śródlądowych (4WS3) (załącznik nr 1 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku ww. m.p.z.p. gminy L. w skali 1:2000 obejmujący działkę skarżących).

Według zapisów obowiązującego Studium działka nr [...] znajduje się częściowo w obszarze kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonym na rysunku symbolem MU1, częściowo w obszarze zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych (ZE3) oraz częściowo w obszarze terenów leśnych (ZL) (załącznik nr 2 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku Studium: Kierunki zagospodarowania przestrzennego w skali 1:10 000, załącznik nr 3 do nin. odpowiedzi stanowi powiększenie rysunku Studium z zaznaczeniem działki skarżących).

Zdaniem organu podniesione w skardze zarzuty Z.K. i S.K. są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Ze względu na fakt, że w Studium wskazano znaczne obszary pod zainwestowanie w projekcie sporządzanego planu miejscowego, tylko część z tych terenów została wskazana jako tereny do zainwestowania.

Z uwagi na fakt, że skarżący nie złożyli wniosku o zmianę przeznaczenia swojej działki nr [...] na cele budowlane w wyznaczonym terminie na składania wniosków do planu (tj. od 28 maja 2014 r. do 31 lipca 2014 r.) nie została ona wprowadzona do projektu planu pod zainwestowanie, podobnie jak sąsiadujące działki położone na wschód, na południe oraz częściowo na zachód od działki nr [...]. Wójt Gminy L. zdecydował, że część z obszaru wskazanego w Studium, a obejmującego teren m.in. działek na północ oraz częściowo na zachód od działki skarżących został w projekcie planu wskazany pod zainwestowanie.

Organ zauważył, że podejście takie jest zgodne z ogólnymi zasadami wskazanymi w Studium tj. m.in. zasadą "dbałości o ład przestrzenny wyrażający się w następujących zasadach wykorzystania przestrzeni: ograniczania rozpraszania zainwestowania (...)" - Studium; Część druga - kształtowanie struktury przestrzennej.

Organ zawarł również argumentację analogiczną jak w odpowiedzi na skargę H.G., w kwestii m.in. Studium, braku zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Planu Generalnego dla Lotniska K. Organ podniósł, że skarżący nie składali wniosku dot. zmiany przeznaczenia ich działki po ogłoszeniu Wójta o możliwości składania wniosków do planu. Podczas kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu projektu planu skarżący również nie składali uwag do projektu planu.

Reasumując, działka [...] obręb nr [...] M. nie została wprowadzona do projektu planu pod zainwestowanie, podobnie jak sąsiadujące działki położone na wschód, na południe oraz częściowo na zachód od dz. nr [...]. Wójt Gminy L. zdecydował, że część z obszaru wskazanego w Studium, a obejmującego teren m.in. działek na północ oraz częściowo na zachód od działki skarżących, został w projekcie planu wskazany pod zainwestowanie.

Skarżący przez 6 lat toczącej się procedury nie wykazali aktywności mającej na celu zmianę przeznaczenia ich nieruchomości na teren budowlany; nie złożyli wniosku dot. zmiany przeznaczenia ich działki po ogłoszeniu wójta o możliwości składania wniosków do planu, a podczas kolejnych trzech wyłożeń do publicznego wglądu projektu planu skarżący nie złożyli uwag do projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Skargi w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 23 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. (obszar [...]).

Skargi zostały złożone w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionych skarg należało więc ustalić, czy skarżący H.G. oraz Z.K. i S.K. mieli legitymację do wniesienia skarg, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżący H.G. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] M. jednostka ewidencyjna L., która jest objęta ustaleniami zaskarżonego m.p.z.p.

Skarżący Z.K. i S.K. są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] M. jednostka ewidencyjna L., która także jest objęta ustaleniami zaskarżonego m.p.z.p.

Zaznaczyć także należy, że wobec zaskarżenia uchwały z dnia 23 września 2020 r. (plan ten został uchwalony po podjęciu przez Radę Gminy L. uchwały nr [...] z dnia 15 maja 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu), skarżący nie byli obowiązani do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa.

Przechodząc do zarzutów skarg związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu, Sąd wskazuje, że skargi eksponują istotne naruszenie prawa przy uchwalaniu planu miejscowego, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli niezgodność kontrolowanego planu z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 23 marca 2011 r. ze zm.: uchwała Rady Gminy L. [...] z dnia 27 lutego 2014 r., uchwała Rady Gminy L. [...] z dnia 22 grudnia 2016 r., uchwała Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r.), dalej "Studium".

Waga zarzutów skarg, w przypadku ich potwierdzenia się, jest niebagatelna. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.

Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. [...] i nast.).

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 24152[...], czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone.

Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu.

Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium.

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz kolejno przeznaczenie nieruchomości będących własnością skarżących w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. nieruchomość H.G. składająca się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] M. jednostka ewidencyjna L. znajduje się w obszarze kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonym na rysunku symbolem MU1 (załącznik nr 2 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku Studium, załącznik nr 3 do odpowiedzi stanowi powiększenie rysunku Studium z zaznaczeniem działki skarżącego).

Cześć druga Studium – Kształtowanie struktury przestrzennej pkt 1.1.3. stanowi:

MU1–MU3 – OBSZARY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY MIESZKANIOWOUSŁUGOWEJ

Obszary obejmują istniejące i projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej i zagrodowej.

Dla terenów położonych w obszarach MU1 – MU3 ustala się następujące kierunki rozwoju przestrzennego:

W zakresie funkcji, rodzaju zabudowy oraz kształtowania układu urbanistycznego:

o dopuszcza się lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym;

o dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych i rzemieślniczych (w tym rzemiosło produkcyjne) wolnostojących bądź wbudowanych w zabudowę mieszkaniową;

o dopuszcza się zmianę funkcji obiektów;

o dopuszcza się lokalizację budynków użyteczności publicznej;

o wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej i atrialnej w terenach MU1, MU2 (za wyjątkiem zabudowy kontynuującej istniejące pierzeje rynku lub tworzącej nowe pierzeje wzdłuż pozostałych ulic) i MU3;

o wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej w terenach MU2 i MU3;

o dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej w terenach MU1;

o wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów produkcyjnych w terenach MU2 i MU3;

o zasady dopuszczenia (lub całkowity zakaz) lokalizacji obiektów produkcyjnych w terenach MU1 do ustalenia w planach miejscowych;

o wykształcenie przestrzeni publicznych;

o dbałość o ład i kompozycję przestrzenną poprzez ustalenie w planie miejscowym regulacji dotyczących kształtowania zabudowy, gabarytów zabudowy, linii zabudowy, dominant i akcentów architektonicznych, małej architektury;

o dbałość o ład przestrzenny oraz formę architektoniczną nowo realizowanej i przekształcanej zabudowy poprzez wprowadzenie w planach ustaleń i wskaźników zawartych w części II, w rozdz. 4; o porządkowanie układów przestrzennych poprzez racjonalne ukształtowanie sieci dróg i regulację układów własnościowych;

o zapewnienie docelowo pełnej obsługi poprzez sieci i urządzenia infrastruktury technicznej;

o ustalenie w planach zasad kształtowania terenów zielonych, w tym istniejących zadrzewień;

o zachowanie obudowy biologicznej cieków.

W zakresie standardów urbanistycznych:

o zapewnienie odpowiedniej intensywności zabudowy poprzez wprowadzenie w planach miejscowych standardów urbanistycznych dla nowo realizowanej i przekształcanej zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno – usługowej, usługowej i zagrodowej, określających co najmniej:

1. • wskaźnik intensywności zabudowy (powierzchnia zabudowy do powierzchni części budowlanej działki):
2. – nie większy niż 0,40 w terenach MU1 i MU3,
3. – nie większy niż 0,50 w terenach MU2,
4. • procent powierzchni biologicznie czynnej:
5. – nie mniejszy niż 15% w terenach MU1 i MU2,
6. – nie mniejszy niż 30% w terenach MU3,
7. • minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek:
8. – nie mniejszą niż 1000 m2 dla zabudowy mieszkaniowej w terenach MU1 i MU3,
9. – nie mniejszą niż 800 m2 dla zabudowy mieszkaniowej w terenach MU2,
10. • minimalną ilość miejsc parkingowych i postojowych dla nowo realizowanych i obiektów zgodnie z zapisami zawartymi w cz. II rozdz. 4.2:

Pozostałe ustalenia, w tym ustalenia w zakresie kształtowania zabudowy dla nowo realizowanej i przekształcanej zabudowy, w zakresie infrastruktury technicznej w zakresie ochrony wartości kulturowych i krajobrazowych oraz przyrodniczych, zawarto w części II rozdz. 4.

Zgodnie natomiast z treścią zaskarżonego planu miejscowego działka ewidencyjna o nr [...] znajduje się w większości w terenie gruntów rolnych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonym na rysunku planu symbolem - 16R; w niewielkiej części dz. nr [...] znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej - symbol planu 28MNU1 (załącznik nr 1 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku ww. m.p.z.p. gminy L. obejmujący działkę skarżącego).

Zgodnie z § 52. 1 planu miejscowego:

§ 52.1.Wyznacza się TERENY GRUNTÓW ROLNYCH, oznaczone na Rysunku planu symbolem 1-18R.

2.Ustala się podstawowe przeznaczenie terenów 1-18R pod grunty rolne.

3.Ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów 1-18R pod (z zastrzeżeniem zapisów zawartych w § 23):

1. 1) utrzymanie istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem zapisów zawartych w §9,
2. 2) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem zapisów zawartych w § 5,
3. 3) obiekty i urządzenia melioracji, 4)drogi gruntowe, 5)cieki oraz rowy z obudową biologiczną, 6)zadrzewienia śródpolne, 7)zalesienia, w trybie przepisów odrębnych.

4.W granicach istniejącej działki siedliskowej dopuszcza się:

1)wymianę substancji budowlanej rozumianej jako realizację nowego budynku (mieszkalnego lub gospodarczego) zamiast budynku wyburzonego lub przeznaczonego do wyburzenia, w granicach istniejącej działki siedliskowej, 2)nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy.

5.W terenach 1-18R ustala się następujące zasady zagospodarowania terenu:

1)obowiązuje zachowanie istniejących cieków wraz z obudową biologiczną, 2)obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków i wiat (z zastrzeżeniem zapisów zawartych w ust.4), 3)w przypadku wymiany substancji, nadbudowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy obowiązują następujące zasady kształtowania zabudowy (z zastrzeżeniem zapisów zawartych w § 23):a)wysokość budynków nie może przekraczać 9,0 m, b)dopuszcza się rozbudowę o nie więcej niż 10% powierzchni użytkowej budynku istniejącej w dniu wejścia planu wżycie, 4)pozostałe zasady kształtowania zabudowy - jak dla terenów 1-12MN1 zawarte w § 37 ust.5 pkt3-9.

Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżącego w większości pod grunty rolne nie tylko narusza ustalenia Studium, ale jest z nim sprzeczne. Dlatego zarzuty skargi H.G. należy uznać za zasadne.

Stąd też Sąd – w uwzględnieniu skargi H.G. – w pkt I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej rysunek planu w odniesieniu do całej działki ewidencyjnej nr [...], obręb M., jednostka ewidencyjna L., uznając, że orzekanie tylko co do obszaru zaznaczonego na rysunku planu symbolem 16R nie byłoby racjonalne.

Argumentacja odpowiedzi na skargę nie mogła skutkować oddaleniem skargi. Wójt nie może arbitralnie zmieniać przeznaczenia gruntu w sposób niezgodny, a nawet sprzeczny, ze Studium. Organ winien był, chcąc nie naruszyć ustaleń Studium, objąć wystąpieniem do Ministra Rolnictwa także działkę skarżącego, nawet jeśli skarżący o to nie wnioskował do organu. W niniejszym przypadku organ tego zaniechał, a argumentacja co do stanowiska Ministra wobec gruntów sąsiednich i hipotetyczne dywagacje organu co do potencjalnej odmowy Ministra zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.

Odnośnie działki skarżących Z.K. i S.K., należy wskazać, że nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb nr [...] M. jednostka ewidencyjna L., według zapisów obowiązującego Studium znajduje się częściowo w obszarze kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonym na rysunku symbolem MU1, częściowo w obszarze zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych (ZE3) oraz częściowo w obszarze terenów leśnych (ZL) (załącznik nr 2 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku Studium, załącznik nr 3 do nin. odpowiedzi stanowi powiększenie rysunku Studium z zaznaczeniem działki skarżących).

Natomiast zgodnie z treścią zaskarżonego planu działka ta znajduje się w większości w terenie gruntów rolnych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3R. Częściowo przedmiotowa działka znajduje się w terenie zieleni nieurządzonej (8Z1), w terenie lasów (ZL) oraz w terenie wód powierzchniowych śródlądowych (4WS3) (załącznik nr 1 do odpowiedzi na skargę stanowi fragment rysunku ww. m.p.z.p. obejmujący działkę skarżących).

Zaistniała więc sytuacja analogiczna do omówionej wyżej, co prowadzi do konkluzji, że przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżących w większości pod grunty rolne nie tylko narusza ustalenia Studium, ale jest z nim sprzeczne. Dlatego także zarzuty skargi Z.K. i S.K. należy uznać za zasadne.

Stąd też Sąd – w uwzględnieniu skargi Z.K. i S.K.– w pkt II sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej rysunek planu w odniesieniu do całej działki ewidencyjnej nr [...], obręb M., jednostka ewidencyjna L. także uznając, że orzekanie tylko co do obszaru zaznaczonego na rysunku planu symbolem 3R nie byłoby racjonalne. Bierność skarżących w toku procedury planistycznej nie ma przy tym żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Reasumując, w ocenie Sądu w omówionym wyżej zakresie uchwalenie planu zostało dokonane z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sferze faktów nie można stwierdzić, że naruszająca ustalenia Studium arbitralność organu, dokonana z naruszeniem interesu prawnego skarżących, ma oparcie w prawie.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970).

Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.

Wprawdzie w Studium zawarto zapis (Część druga, rozdz.

1. 1. s. 70):

"Rozwój przestrzenny poszczególnych jednostek osadniczych przebiegać będzie w oparciu o następujące zasady:

1. a) zasadę zrównoważonego rozwoju,
2. b) zasadę samorządności lokalnej (...);
3. c) dbałości o ład przestrzenny wyrażający się w następujących zasadach wykorzystania przestrzeni:
4. - ograniczania rozpraszania zainwestowania,
5. - podnoszenia standardu poszczególnych jednostek osadniczych szczególności w zakresie dostępności komunikacyjnej i wyposażenia w infrastrukturę techniczną,
6. - kształtowania przestrzeni publicznych, szczególnie w historycznych centrach wsi,
7. - ochrony i eksponowania tych elementów zagospodarowania przestrzennego, które służą zachowaniu dziedzictwa kulturowego i świadczą o tożsamości i lokalnej odrębności" – do czego organ odwołuje się w odpowiedziach na skargi, jednakże w przypadku omawianych działek ustalono przeznaczenie terenów skarżących całkowicie wbrew zapisom Studium, które nie przewiduje na tych terenach gruntów rolnych.

Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2).

Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p.

1. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie.
2. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).

Należy jeszcze zauważyć, że okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale że ustalenia planu nie naruszają studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, LEX nr 2469214).

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy ma nie naruszać ustaleń studium, to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części.

Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, LEX nr 2464408).

Tak więc stwierdzenie ewidentnego braku zgodności z zapisami Studium, a co więcej, uchwalenie planu w części sprzecznie z zapisami Studium musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części określonej w sentencji wyroku.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargi, orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, na podstawie art. 147§1 P.p.s.a.

W pkt III i IV sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził od Gminy L. na rzecz skarżących H.G. oraz solidarnie na rzecz Z.K. i S.K. kwoty po 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wysokości po 300 zł.