Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia 7 października 2019 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi S. C. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno—Usługowo—Handlowe [...]") rozbiórkę rozbudowanej części budynku byłej przychodni i stołówki o powierzchni 438,03 m2 obejmującej pomieszczenia oznaczone na załączniku do decyzji numerami 1-5, znajdujące się na działkach [...] i [...] w B. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w dniu 25 stycznia 2017 r. przeprowadzone zostały oględziny działek nr [...] i [...] w B.. Ustalono, że S. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe [...]", dokonał rozbudowy istniejącego tam budynku byłej stołówki i przychodni lekarskiej. W ramach powyższej rozbudowy wykonano następujące pomieszczenia:
* pomieszczenie nr 1 o powierzchni 107,5 m2, w formie zadaszenia na słupach przymocowanych za pomocą śrub do budynku byłej stołówki i budynku piwnicy; konstrukcja: słupy oraz płatwie z dwuteowników, dach z blachy trapezowej, słupy połączone z podłożem z kostki brukowej przy pomocy kotew rozpieranych;
* pomieszczenie nr 2 o powierzchni 60,5 m2, pełniące funkcję magazynu, wyposażone w instalację elektryczną oraz grzewczą;
* pomieszczenie nr 3 o powierzchni 145,82 m2, służące komunikacji, wyposażone w instalację elektryczną oraz grzewczą, konstrukcja dachu przymocowana za pomocą śrub do murowanego budynku byłej stołówki oraz wsparta na 4 słupach i częściowo na ścianie budyniu magazynowego;
* pomieszczenie nr 4 o powierzchni 54,60 m2, o przeznaczeniu produkcyjnym;
* pomieszczenie nr 5 o powierzchni 69,60 m2, pełniące funkcję magazynu.
Do protokołu z kontroli dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną.
Nadto organ l instancji ustalił, iż teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy spornym obiekcie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej, do dnia 31 maja 2018 r.
Następnie PINB postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. przedłużył (na wniosek inwestora z 28.05.2018) termin wykonania wskazanego obowiązku - do dnia 31 maja 2019 r.
Pismem z dnia 31 lipca 2019 r. S. C. ponownie zwrócił się do organu l instancji o przedłużenie terminu wyznaczonego w postanowieniu PINB z dnia 4.09.2018 r. na możliwie najdłuższy. Uzasadniał, że jest w trakcie załatwiania spraw związanych z uzyskiwaniem decyzji o warunkach zabudowy dla spornej rozbudowy.
W dniu 7 sierpnia 2019 r. na dziennik podawczy PINB \wpłynęło pismo S. C. z tego samego dnia, w którym inwestor poinformował, iż czas uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy uległ wydłużeniu 2 uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność uzyskania wszelkich materiałów i dokumentów formalnych oraz prawidłowo sporządzonej charakterystyki inwestycji (k. 194 akt PINB).
Jednocześnie organ l instancji pozyskał do akt sprawy pismo Urzędu Miasta B. z dnia 23.09.2019 r. Z pisma tego wynika, że wniosek S. C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. - został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na brak uzupełnienia przez wnioskodawcę żądanych przez organ dokumentów.
W przedstawionym stanie faktycznym PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję o nakazie rozbiórki motywując to faktem, iż inwestor nie przedłożył dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). W ocenie organu l instancji, inwestor nie podejmował efektywnych starań w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił także, iż Nadleśnictwo B., zarządzające w imieniu Skarbu Państwa sporną nieruchomością, nie wyraziło zgody na rozbudowę budynku, a bez tej zgody nie jest możliwe kontynuowanie procedury [...] legalizacyjnej.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB z dnia 7.10.2019 wniósł S. C.. Kwestionował m.in. wyznaczenie przez organ l instancji terminu do przedłożenia dokumentów koniecznych w procedurze legalizacyjnej - którego odwołujący się nie mógł dotrzymać z niezależnych od siebie przyczyn. Wskazał, że podjął starania o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej samowoli budowlanej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia 20.05.2020 r. (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że przedmiotem postępowania jest ocena zasadności nałożenia na S. C. obowiązku rozbiórki rozbudowanej części budynku byłej przychodni i stołówki o powierzchni 438,03 m2, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B.. Podkreślił organ odwoławczy, że PINB ustalił, iż S. C. w okresie sierpień-listopad 2016 r. rozbudował istniejący budynek byłej stołówki i przychodni na działkach [...] i [...] w B. - o 5 pomieszczeń. Łączna powierzchnia rozbudowy wynosi ok. 438 rn2. Budynek wykorzystywany jest w ramach prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej w postaci wytwórni i rozlewni lakierów. Wykonane prace zakwalifikowane zostały jako rozbudowa, którą stanowi powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych obiektów.
Podkreślił MWINB, że rozbudowane pomieszczenia nie posiadają odrębnej (samodzielnej) konstrukcji, zostały natomiast dobudowane (połączenie za pomocą śrub) do elementów konstrukcyjnych istniejącego budynku, w wyniku czego nastąpiło powiększenie powierzchni użytkowej oraz kubatury istniejącego obiektu, a więc powstał nowy obiekt budowlany o zmienionych parametrach technicznych. Powyższe oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z budową (rozbudową). Na tego rodzaju prace wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa
- • budowlanego), którym inwestor się nie legitymował.
MWiNB przedstawił przesłanki legalizacji samowolnie wybudowanego.obiektu budowanego. Podkreślił m.in., iż w przypadku braku miejscowego planu
. zagospodarowania przestrzennego, badanie zgodności samowolnie zrealizowanej 3 inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) winno odbywać się przez pryzmat uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Akcentował, że inwestor nie przedłożył w.terminie wyznaczonym przez organ l instancji dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu, a tylko przedłożenie kompletu dokumentów upoważnia organ nadzoru budowlanego do podjęcia dalszych kroków legalizacyjnych. Zaznaczył zarazem, iż decyzja o rozbiórce obiektu może być podjęta tylko po wyczerpaniu wszystkich możliwych środków zmierzających do legaiizacji Inwestor w trakcie prowadzonego przez organ l instancji postępowania wielokrotnie wnosił o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku, a także informował o podejmowanych działaniach zmierzających do uzyskania wymaganych dokumentów. Organ odwoławczy zauważył również, że skarżący pismami z dnia 31 lipca 2019 r. oraz z dnia 12 września 2019 r. (k. 187-189, 206 akt PINB) zwracał się do PINB z prośbami o wydłużenie terminu na przedłożenie niezbędnych dokumentów, jednak organ l instancji wniosków tych nie uwzględnił.
MWINB wskazał, że w uzasadnionych okolicznościach, na wniosek strony, organ nadzoru budowlanego może zmienić termin wskazany w postanowieniu wydanym na podstawie przepisów ert. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż określony w art. 48 ust. 4 termin do wykonania obowiązków ciążących na inwestorze jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Może być on przedłużany, skracany i zawieszany, w zależności od potrzeb konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje, wynikające z art. 48 ust. 4, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji, po zbadaniu wniosku inwestora, przedłużył ten termin (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 959/12).
MWINB stanął na stanowisku, iż decyzja organu l instancji nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części obiektu, została wydana przedwcześnie. Pomimo, iż inwestor nie przedłożył kompletu dokumentów, na podstawie których organ -byłyłby upoważniony do podjęcia dalszych kroków legalizacyjnych, jednak decyzja o rozbiórce nie uwzględniła uzasadnionego wniosku inwestora o przedłużenie terminu przedłożenia żądanych dokumentów. Inwestor podjął bowiem czynności zmierzające do legalizacji przedmiotowej rozbudowy (na co wskazuje kserokopia zawiadc mienia Urzędu Miasta B. z dnia 25 listopada 2019 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (k. 18 akt MWINB), a także w dalszym ciągu wyrażał' wolę zalegalizowania nielegalnie zrealizowanego obiektu. Zauważył także organ odwoławczy, iż oświadczenie, zawarte w notatce służbowej 2: d.iia 3 września 2019 r. (k. 205 akt PINB) o treści: "Nadleśnictwo oświadcza, że nigdy nie wyrażało P. C. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i takiej zgody nigdy nie wyrazi", nie może być wiążące w niniejszej sprawie.
Jak wynika bowiem z upoważnień z dnia 2 września 2019 r. (k. 202-204) składający to oświadczenie M. B., M. L. oraz A. W., zostali upoważnieni wyłącznie do zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy. Ta kwestia winna zostać zbadana ponownie przez organ l instancji.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od opisanej wyżej decyzji MWINB z dnia 20.05.2020 r. wniosło Nadleśnictwo B.. Kwestionowało stanowisko organu odwoławczego co do przedwczesnego wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Strona skarżąca zwróciła uwagę na to, że między wydaniem postanowienia PINB z dnia 31.01.2018 r., a wydaniem decyzji o rozbiórce z dnia 7.10.2019 r. upłynęło ponad 20 miesięcy. W ocenie skarżącego Nadleśnictwa, tek długi termin prowadzenia postępowania uwzględnia interes inwestora i był wystarczający do dostarczenia dokumentów w ramach procedury legalizacyjnej. Skarga akcentowała, że S. C. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlano oraz że Nadleśnictwo nie wyrażało zgody na udzielenie inwestorowi takiego prawa. Okoliczność ta wskazuje, że brak jest podstaw do legalizacji spornej samowoli budowlanej. W zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwrócono uwagę na naruszenie przez MWINB art. 136 k.p.a. Powyższa bowiem okoliczność mogła zostać ustalona przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, póz. 2325; dalej p.p.s.a) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydań a decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 K.p.a. Stosownie zaś do ostatnio wskazanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdv decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika zatem, że przesłanką wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej jest aby:
- 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
f -
- 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Analiza objętej sprzeciwem decyzji MWINB z dnia 20.05.2020 r. prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji organu l instancji z dnia 7.10.2019 r. nie miało oparcia w art. 138 par. 2 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że zasadniczymi motywami uchylenia przez organ odwoławczy decyzji PINB było uznanie, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przedwcześnie. W ocenie organu odwoławczego o "przedwczesności tej decyzji świadczyć miało to, że:
,1. organ l instancji nie uwzględnił uzasadnionego wniosku inwestora o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej; wg organu odwoławczego, inwestor podjął czynności zmierzające do legalizacji rozbudowy, o czym świadczyć ma zawiadomienie
- - Urzędu Miasta B. z 25.11.2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- 2. organ l instancji nie ustalił należycie, czy inwestor rzecz /wiście nie dysponuje prawem do spornej nieruchomości na cele budowlane; wg organu odwoławczego, oświadczenie złożone w tym zakrasie przez pełnomocników Nadleśnictwa B. - nie było wystarczające, gdyż znajdujące się w aktach pełnomocnictwo nie obejmowało umocowania do składania oświadczeń we wskazanym zakresie.
W oparciu o przedstawione wyżej motywy uchylenia przez MWIIIB w K. decyzji organu l instancji stwierdzić trzeba, że w realiach ocenianego przypadku nie sposób przyjmować, że "decyzja organu pierwszej instancji została w/dana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ n a jej rozstrzygnięcie".
W zakresie pierwszego z przedstawionych wyżej motywów uchylenia decyzji rozbiórkowej zwrócić należy uwagę, iż zagadnienie dotyczące dalszego przedłużenia inwestorowi terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej - nie dotyczy sfery braków odnoszących się do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie przez PINB. Inaczej mówiąc, wskazane wyżej zagadnienie (przedłużenie terminu) nie odnosi się do tych okoliczności, których zakres koniecznego, dalszego wyjaśniania i ustalania aktualizowałby się w tej sprawie. Organ l instancji wydając objętą odwołaniem decyzję rozbiórkową wyraził w sprawie stanowisko, iż inwestor - w toku prowadzonego postępowania - nie podejmował efektywnych starań (działań) w celu uzyskania dokumentów koniecznych w procedurze legalizacyjnej. Brak zaś koniecznych działań inwestora powodował uchybienie kolejnym, przedłużanym przez organ l instancji terminom do przedłożenia dokumentów i legalizacji samowoli budowlanej.
Taki stan rzeczy, finalnie skutkował wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Stanowisku temu (z zakresu oceny stanu faktycznego sprawy) przeciwstawiony został pogląd organu II instancji, co do potrzeby uwzględnienia interesu inwestora i dalszego przedłużenia terminu do przedłożenia niezbędnych dokumentów. Podkreślić jednak należy, że kwestia przedłużenia terminu do dokonania wskazanej wyżej czynności nie stanowi takiego zagadnienia, które odnosiłoby się do sfery wymagającej przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Stwierdzić bowiem trzeba, że wyrażone w sprawie stanowisko organu II instancji wynika wyłącznie z odmiennej ocena faktów stwierdzonych w sprawie, i nie wymaga dalszego wyjaśniania, czy ustalania przez organ l instancji. W tym więc zakresie, organ odwoławczy dokonując odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy i przyjmując wadliwość procedowania PINB w zakresie braku kolejnego przedłużenia inwestorowi terminu do przedłożenia dokumentów - nie był uprawniony do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. i uchylenia decyzji objętej odwołaniem.
Nawet bowiem pozyskanie, na etapie postępowania odwoławczego informacji o wszczęciu przez inwestora postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań (i dacie wszczęcia tego postępowania - 25.11.2019 r.) nie było lego rodzaju okolicznością, która - w świetle art. 138 par. 2 k.p.a. - uprawniałaby to uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż brak było podstaw aby przyjmować, że w sprawie należy w dalszym ciągu prowadzić rozległe postępowanie wyjaśniające, w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy.
Zajmując stanowisko odnośnie drugiej ze wskazanych przesłanek uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wskazać, iż ustalenie powyższej okoliczności mieści się w zakresie uprawnień (kompetencji) organu odwoławczego określonych w art. 136 par. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zagadnienie zaś ustalenia prawa do dysponoowania nieruchomością na cele budowlane jest tego rodzaju, że może zostać stanowczo ustalone także przez organ odwoławczy, bez potrzeby uchylania decyzji organu ! instancji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że S. C. w piśmie z dnia 14.02.202 r. (k. 19 akt MWINB) podał, że Jest w trakcie negocjacji o uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".
Okoliczność ta przy tym nie została nawet uwiarygodniona, a nadto, nie pokrywa się ona z konsekwentnie prezentowanym w sprawie (w tym w skardze) stanowiskiem Nadleśnictwa B. o braku dysponowania przez inwestora powyższym prawem. Niewątpliwe ustalenie powyższej kwestii leży i leżało więc w gestii organu odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, ze sprzeciw był zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji MWINB z dnia 20.05.2020 r. v/ oparciu o art. 151 a par. 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami. W szczególności - w trybie art. 136 par. 1 k.p.a. zadaniem MWINB będzie podjęcie czynności zmierzających do ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto, konieczna będzie ocena, czy podejmowane przez S. C. czynności zmierzające do pozyskania dokumentów koniecznych w procedurze legalizacyjnej - cechuje należyta koncentracja, a przez to efektywność, czy też daty podejmowania tych czynności świadczyć mogą o tym, że zmierzają one wyłącznie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w związku z art. 210 par. 2 p.p.s.a.