Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 września 2019 r., znak [...], którą organ ten uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta N. z 10 stycznia 2017 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. przy ul. [...] i N. " i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na wniosek M. L. i M. Z. Prezydent Miasta N. prowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w N., na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą i podziemnym garażem.
Decyzją z 26 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta N. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 października 2016 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta N. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 marca 2017 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 703/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 kwietnia 2018 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Wyrokiem z 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 967/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję.
W piśmie z 29 lipca 2019 r. M. L. i M. Z. złożyli oświadczenie o cofnięciu wniosku z 6 maja 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania w pierwszej instancji, sprecyzowane następnie w piśmie z 6 września 2019 r.
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 18 września 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta N. z 10 stycznia 2017 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W skardze Prokurator zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, że cofnięcie przez inwestorów pismem z 29 lipca 2019 r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest skuteczne i czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w obrocie oprawnym od 14 marca 2017 r. funkcjonowała jako ostateczna decyzja z 10 stycznia 2017 r., nr [...], znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu o którą wydana została przez Prezydenta Miasta N., na wniosek tych samych inwestorów decyzja nr [...] z 13 lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę tej inwestycji, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy została wykorzystana w obrocie prawnym.
Prokurator podniósł, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzja Prezydenta Miasta N. o warunkach zabudowy była, w wyniku złożonego odwołania, albo uchylana przez organ II instancji, albo też utrzymywana w mocy. Decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była też kilkakrotnie uchylana przez sąd administracyjny. Wówczas decyzja traciła przymiot ostateczności. Pomiędzy wydaniem decyzji przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy a ogłoszeniem wyroku o uchyleniu decyzji istniały okresy, kiedy decyzja Prezydenta funkcjonowała jako decyzja ostateczna i mogła podlegać wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji.
W ocenie Prokuratora decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełniła swoją rolę, została wykorzystana w obrocie prawnym, albowiem jej uzyskanie było niezbędne celem otrzymania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie skarżącego na tym etapie, kiedy decyzja o warunkach zabudowy została wykonana, niemożliwe jest skuteczne cofnięcie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Do takich wniosku, w ocenie skarżącego, prowadzą przepisy art. 65 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. Pozwolenie na budowę uzyskali Ci sami inwestorzy, którzy wcześniej otrzymali, na swój wniosek, decyzję o pozwoleniu na budowę. Obie decyzje dotyczyły tej samej inwestycji, a na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO pozwolenie na budowę było ostateczne (co nastąpiło z dniem 18 lipca 2018 r.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ podniósł, że w jego ocenie niespornie słuszne jest twierdzenie skarżącej, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być uchylona, jeżeli na jej podstawie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Kolegium wyjaśniło, że decyzja Prezydenta Miasta N. nr [...] z 3 lipca 2017 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie decyzji nr [...] z dnia 10 stycznia 2017 r. o warunkach zabudowy, znak [...], która to decyzja dotyczyła tej samej inwestycji, ale innego terenu. W tym sensie decyzja ta była odrębnym bytem prawnym, a decyzja nr [...] nie została wykonana ("skonsumowana") i wobec cofnięcia wniosku przez inwestorów postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 6 maja 2016 r. zostało umorzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 875). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Prokurator Rejonowy w N. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które – jako organ odwoławczy – uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w I instancji, biorąc za podstawę prawną art. 138 §1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) z uwagi na złożone przez wnioskodawców oświadczenie o cofnięciu wniosku.
Zgodnie z art. 138 §1 pkt 2 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w I instancji określana jest w doktrynie decyzją kasacyjną typową (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis, Warszawa 2019, Komentarz do art. 138, teza 11 i 12). Przyjmuje się, że wobec niepodania przez ustawodawcę przyczyn umorzenia postępowania pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym, organ kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 §1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 968-969).
Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na podstawie art. 105 § 2 organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Na tle przywołanych przepisów konieczne jest rozróżnienie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, od postępowania, które może być wszczęte z urzędu, jak i na wniosek. W pierwszym przypadku cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć.
Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1. Zachodzi tu bowiem tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 741-742). W drugim przypadku, dotyczącym umorzenia fakultatywnego, oświadczenie o cofnięciu wniosku podlega ocenie organu przez pryzmat przywołanych tam przesłanek.
Zgodnie z art. 52 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.). Bezspornie, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może się toczyć wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Co więcej, w postępowaniu tym wymagana jest od inwestora szczególna aktywność związana m.in. z koniecznością określenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego, przedłożenia dokumentów, m.in. potwierdzających, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (por. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Chociażby z tych względów trudno byłoby przyjąć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogłoby się toczyć wbrew woli inwestora, dla którego realizacja planowanej inwestycji jest prawem, nie obowiązkiem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1539/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "byt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależniony jest wyłącznie od istnienia skutecznego wniosku o jego wszczęcie przez cały okres postępowania, brak takiego wniosku lub jego cofnięcie czyni zawsze takie postępowanie bezprzedmiotowym, gdyż przestaje istnieć sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji.
Rezygnacja inwestora z kontynuowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oznacza brak podmiotu, do którego bezpośrednio adresowana jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i, który wyłącznie byłby uprawniony do podjęcia dalszych czynności administracyjnoprawnych związanych z procesem inwestycyjnym". Wobec tego cofnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora obliguje organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W okolicznościach przedmiotowej sprawie treść oświadczenia o cofnięciu wniosku złożona przez obu inwestorów nie budziła żadnych wątpliwości organu. Również Sąd ocenia złożone oświadczenie wnioskodawców jako jasne w swej treści, a co za tym idzie, bezsporne. W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skoro bowiem oświadczenie woli o cofnięciu wniosku złożone zostało na etapie postępowania odwoławczego właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 §1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 §1 k.p.a.
W świetle powyższego zarzuty Prokuratora należało uznać za pozbawione podstaw. Po pierwsze, jako niesporne należy uznać ustalenie, zgodnie z którym inwestorzy nie wystąpili o pozwolenie na budowę w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta N. nr [...] z 10 stycznia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Po drugie, niezależnie od tego ustalenia, przywołane w skardze przepisy art. 65 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie, podobnie jak przywołane tam orzeczenia, dotyczące stanów faktycznych nieprzystających do okoliczności przedmiotowej sprawy. Regulacje te w szczególności nie uniemożliwiały inwestorom cofnięcia wniosku, a właściwemu organowi – umorzenia postępowania. Warto zauważyć, że celem regulacji wynikających z art. 65 ust. 1 pkt 1 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. jest ochrona inwestora, który uzyskał pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Komentarz", Legalis 2019, komentarz do art. 65, teza 1). Normy te gwarantują, że pozwolenie na budowę nie zostanie pozbawione podstawy prawnej, której elementem jest uzyskana uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie to inwestorzy sami zrezygnowali z przedsięwzięcia określonego we wniosku i nawet przyjmując hipotetycznie, że art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma związek z przedmiotową sprawą, trudno byłoby zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym dla ochrony nabytego przez inwestorów prawa, organ prowadziłby postępowanie wbrew woli beneficjentów tego prawa.
Mając na względzie przytoczone okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.