Uzasadnienie
1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia 11 marca 2020 r. (znak: [...]) nakazał inwestorom G. i A. B. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ul [...] w Z. oraz uporządkować teren po rozbiórce. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229).
W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu 10.03.2003 r. inwestorzy złożyli wniosek o legalizację budynku mieszkalnego znajdującego się na wskazanej wyżej działce. W toku oględzin w dniu 21.04.2010 r. ustalono, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny, został wybudowany w konstrukcji stalowej, szkieletowej, na fundamencie betonowym. Jego realizacja odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę i miała miejsce w 1991 r. W ocenie organu I instancji, objęty nakazem rozbiórki budynek mieszkalny powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia gdyż:
. usytuowany jest w odległości 2,37-2,79 m. od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 2,67-2,86 m. od granicy z działką nr [...], co oznacza, że nie zostały zachowane minimalne odległości od granicy działki, zgodnie z par. 12 ust. 1 obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Dla budynków mieszkalnych i gospodarczych o ścianach z materiałów niepalnych i takim też pokryciu, przepisy określają odległość min. 4 m od granicy działki, przy czym może być ona zmniejszona do 3 m., gdy ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma okien lub drzwi;
. wykonany jest z 10 kontenerów o wymiarach 3,3 x 4,4 x 2,35 m, w konstrukcji stalowej, które ustawione są na betonowych fundamentach, a więc – w ocenie PINB - w sposób znacznie odbiegający od ogólnie przyjętej zasady wznoszenia budynków z materiałów budowlanych;
. inwestor nie dostarczył ekspertyzy stanu technicznego, nakazanej postanowieniem z 31.05.2005 r., która miała zawierać wykonanie obliczeń, rysunków przedstawiających rozwiązania połączeń zastosowanych w konstrukcji;
. inwestor nie dostarczył pozostałych żądanych dokumentów, tj.: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej oraz zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
W ocenie PINB, powyżej przedstawione okoliczności skutkują orzeczeniem przymusowej rozbiórki spornego budynku – stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane.
- 2. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji PINB z 11.03.2020 r. wniósł A. B. kwestionując m.in. prawidłowość zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Akcentował, że przez prawie 30 lat użytkowania spornego budynku, nie powstało żadne niebezpieczeństwo, które uprawniałoby do zastosowania powołanego przepisu.
- 3. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją nr [...] z dnia 13 listopada 2020 r. (znak: [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., skoro sporny budynek został wzniesiony w 1993 r. Podkreślił MWINB, że na budowę tego budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia, którym inwestorzy się nie legitymowali. Wg organu odwoławczego, sporny obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Jest on bowiem usytuowany niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie jego budowy, jak też z warunkami technicznymi obecnie obowiązującymi. Wskazał MWINB, że konstrukcja budynku składa się z 10 kontenerów ustawionych na betonowym fundamencie, wykonanych bez stosownych obliczeń i nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane. W toku postępowania, inwestor przedłożył tylko nieliczne dokumenty, które zostały nakazane postanowieniem PINB z dnia 31.05.2005 r. Nie została natomiast przedłożona ekspertyza stanu technicznego, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana, ocena zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej oraz zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślił organ II instancji, że inwestor nie wykazał chęci zalegalizowania obiektu, co zasadnie skutkowało orzeczeniem nakazu jego rozbiórki.
- 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 listopada 2020 r. wniosła G. B.. Zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji brak przedstawienia w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków;
- 2) naruszenie art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez MWINB nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;
- 3) naruszenie art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez niezupełne i niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, a przede wszystkim brak wskazania tego, jakie motywy i ustalenia faktyczne zadecydowały o kwalifikowaniu wzniesionego obiektu budowlanego jako powodującego realne zagrożenie;
- 4) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, mimo tego, że w obiektywnie ocenianym (i prawidłowo ustalonym) stanie faktycznym brak jest podstaw do orzeczenia tak rygorystycznego rozstrzygnięcia.
Skarga zawierała żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. Zawierała też wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji MWINB w K. z dnia 13.11.2020 r., jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Decyzje te bowiem naruszają zarówno przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, jak też przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z powołanego przepisu wynika więc, że przesłanką uprawniającą organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki budynku jest ustalenie, że budynek ten sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi (mienia) albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne (użytkowe) dla otoczenia. Wskazane przesłanki muszą zostać przy tym jednoznacznie ustalone i wykazane przez prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego, skoro warunkują zastosowanie surowego nakazu skutkującego zakończeniem bytu obiektu budowlanego.
Podkreślenia zarazem wymaga, że dla uznania, iż obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, że taka sytuacja ma miejsce, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych, z konkretnym zagrożeniem powodowanym przez wybudowany obiekt (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r. II OSK 676/17). Tę samą konstatację odnieść należy także do drugiej ze wskazanych normatywnych przesłanek nakazu rozbiórki, tj. niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zarówno powołane niebezpieczeństwo, jak i zagrożenia, o którym mowa w cytowanym przepisie, muszą mieć przy tym realny charakter, aby móc przyjmować legalność wydania nakazu rozbiórki obiektu, którego stany te dotyczą.
W kontrolowanej sprawie nie było przedmiotem sporu to ustalenie organów nadzoru budowlanego, które dotyczyło daty wybudowania przedmiotowego obiektu, wskazującej na zasadność zastosowania w sprawie przepisów poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego (z 1974 r.). Nie były też kwestionowane, stwierdzone przez organ administracji rozwiązania konstrukcyjne spornego budynku, który składa się z 10 kontenerów ustawionych na betonowym fundamencie. Niewątpliwe było też usytuowanie przedmiotowego obiektu, które wynosi 2,37-2,79 m od granicy z działką nr [...] oraz 2,67-2,86 m od granicy z działką nr [...] i co świadczy o naruszeniu obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno-budowlanych określających minimalne odległości budynków od granicy działki.
W ocenie bowiem orzekających organów nadzoru budowlanego powyższe usytuowanie świadczy o naruszeniu par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Należy jednak zauważyć, że z przedstawionych przez organy administracji motywów podjętych w sprawie rozstrzygnięć, nie wynikają żadne argumenty (okoliczności) mogące przemawiać za wystąpieniem w kontrolowanej sprawie, określonej w cytowanym wyżej przepisie, normatywnej przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Przypomnieć należy, że powoływanymi przez organy nadzoru budowlanego argumentami, mającym przemawiać za powodowaniem przez sporny obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia było naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie sytuowania (odległości) budynku od granicy oraz stwierdzona technologia budowy obiektu (kontenerowa), a nadto fakt niedostarczenia przez inwestora ekspertyzy stanu technicznego obiektu, jego inwentaryzacji i oceny zgodności wykonania zgodnie z przepisami, Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej oraz regulacjami planistycznymi. W zakresie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym regulujących odległości sytuowania budynków od granicy działki sąsiedniej należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest trafne stanowisko, iż brak spełnienia warunków technicznych (norm odległościowych) nie jest, na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., samoistną i wystarczającą przesłanką mogąca uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2404/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1243/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 155/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 864/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 649/18).
Samo zatem usytuowanie budynku w sposób świadczący o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych (odległościowych) nie przesądza bowiem jeszcze o powstaniu niebezpieczeństwa dla życia lub mienia, generowanego przez wybudowany obiekt. Jak bowiem wyżej już wskazano, dla stwierdzenia, że zachodzi ustawowa przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki budynku z uwagi na to, że obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, niezbędne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych, z konkretnym zagrożeniem dla ludzi, stwarzanym przez wybudowanie obiektu. Samo zatem stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, nie jest w tym zakresie wystarczające, gdyż, bez wykazania miarodajnych okoliczności nie przesądza o wystąpieniu stanów określonych cytowanym na wstępie przepisem. Brak przy tym także wykazania akcentowanych okoliczności zagrożenia (pogorszenia warunków zdrowotnych/użytkowych otoczenia) nie uprawnia więc do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe wnioski odnieść należy także do ustalonej przez organy nadzoru budowlanego "przesłanki" w postaci stwierdzonej konstrukcji obiektu (kontenerowej), czy też braku przedłożenia przez inwestorów określonej dokumentacji (por. niżej).
Podkreślić trzeba, że dyspozycja powołanego przepisu wymaga bowiem precyzyjnego ustalenia wielu czynników wpływających na wskazane w tym przepisie dobra, tj. bezpieczeństwo ludzi lub mienia, czy niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe przesłanki nie zostały w sprawie wykazane, czym naruszono reguły ustalania stanu faktycznego sprawy określone w art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a., co zasadnie zostało wyeksponowane w skardze.
Dodatkowo zauważyć należy, iż przepis ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. winien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Znajduje zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy brak jest możliwości usunięcia stwierdzonych niebezpieczeństw (zagrożeń) w trybie określonym w art. 40 wskazanej ustawy. Ostatnio zaś powołany przepis stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Z uwagi zatem na brak wykazania wystąpienia normatywnych przesłanek nakazu rozbiórki sąd uznał, że kontrolowane decyzje naruszą przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Powyższe skutkowało uchyleniem obu zaskarżonych aktów. W ponownie prowadzonym postepowaniu rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ukierunkowanie prowadzonego postępowania na ustalenie przesłanek miarodajnych z punktu widzenia art. 37 par. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. ustalenia, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy jednoczesnym przyjęciu, że samo naruszenie przepisów odległościowych nie realizuje wskazanej wyżej przesłanki. Zadaniem organów nadzoru budowlanego będzie jednoznaczne wykazanie na czym stwierdzone niebezpieczeństwo polega poprzez podanie konkretnych okoliczności faktycznych i zestawienia ich z konkretnymi zagrożeniami powodowanymi przez wybudowany obiekt.
O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...), zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, które obejmują także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej.