Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 9.02.2016 r. nr [...], ustalił na wniosek T. W. z dnia 17.06.2014 r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch domów mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (w tym zjazdu z działki nr [...]) na działkach nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.- P.".
W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na okoliczność, że teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej u.p.z.p.). Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskano prawem wymagane opinie i uzgodnienia. Wskazano, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskodawca spełnia wszelkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stąd możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W dniu 17.12.2014 r. Prezydent Miasta wydał decyzję, mocą której ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, niemniej jednak wskutek jej zaskarżenia Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zarzutów odwołania oraz zbadaniu całości akt sprawy wydało decyzję kasacyjną.
Organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w sposób jednoznaczny winien ustalić liczbę miejsc parkingowych, ustalić parametry i przebieg wewnętrznej drogi dojazdowej oraz wyznaczyć linię zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokonał skonkretyzowania liczby miejsc postojowych, ustalił parametry drogi wewnętrznej oraz odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia linii zabudowy. Nadto wskazano, iż wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do MZMiUW w K. Wskazano, że w toku postępowania strony nie wniosły uwag w sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli E. Ż. oraz M. S. wskazując, iż w odniesieniu do dz. nr [...] toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania wznowionego dotyczącego dz. nr [...]. Dalej wskazano, że budowa na działce nr [...] już się rozpoczęła, bowiem wybudowano ogrodzenie i nawieziono ziemię na działkę. Podniesiono brak konkretnego usytuowania budynku na działce, a także, że przy ustaleniu parametru wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu możliwe jest posadowienie tylko jednego domu. Wskazano na błędne ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej. W decyzji konkretnie winno się określić lokalizację miejsc postojowych. Nadto w treści decyzji jedynie zasugerowano Inwestorowi konkretne rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych, a nie nałożono konkretnych obowiązków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21.04.2016r. znak: [...] na podstawie art. 54, art. 59, art. art. 61, art. 64 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588] oraz art. 7, art. 77, art. 10, i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową (akta sprawy k. nr [...],[...] i [...]). Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Organ l instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany, zgodnie z brzmieniem rozporządzenia, przyjmując za front działki część przyległą do pasa drogowego ul. [...] w K., skąd będzie odbywał się wjazd i wyjazd na/z działki na drogę publiczną.
Nadto Kolegium pozytywnie zweryfikowało spełnienie warunków w zakresie uzbrojenia terenu, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczne - urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób prawidłowy umotywowane.
Co do poszczególnych wskaźników planowanej zabudowy organ I instancji z uwagi na położenie terenu inwestycji kubaturowej w głębi terenu w odległości ok 31 m od granicy działki drogowej ul. [...] nie wyznaczył linii zabudowy. Planowana inwestycja nie będzie tworzyć obudowy ani ul. [...] ani innej drogi wewnętrznej. Linia zabudowy na działkach sąsiednich będzie przebiegać poza terenem inwestycji kubaturowej w odległości 6m od granicy działki drogowej przez wąską (szer. 5 m) część dz. nr [...], objętej wnioskiem w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej, nie przewidzianej pod lokalizację obiektów kubaturowych. Z uwagi więc na regularny sposób usytuowania budynków wzdłuż ul [...] (po stronie terenu inwestycji) nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Kolegium stwierdziło, iż odstąpienie przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, mając na uwadze stan zagospodarowania terenu.
Jakkolwiek co do zasady linia zabudowy winna być wyznaczona, to w świetle ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie dopuszczalne jest odstąpienie od jej wyznaczenia, w sytuacji położenia terenu inwestycji w znacznej odległości od linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono na poziomie od 17% do 23%, jednocześnie w załączniku nr [...] do decyzji wyjaśniając, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi ok. 24%, natomiast dla działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi wynosi on 23%, przy czym dla poszczególnych działek wynosi on 9%-46%, co jest zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego - należycie uzasadniono stanowisko w załączniku nr [...] do decyzji. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 8m do 13,71m, jednocześnie wskazując, że całkowita szerokość planowanej zabudowy mierzona w linii elewacji południowo - wschodniej nie może przekraczać 13,71 m. Kolegium stwierdziło, że parametr ten został ustalony w nawiązaniu do wskaźników w obszarze analizowanym, przy czym średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 13,14 m, a dla zabudowy jednorodzinnej - czyli zgodnej z zabudową o jaką wnioskuje Inwestor - 12,71 m. W obszarze analizowanym parametr szerokości elewacji frontowej waha się od 6m (dz. nr [...]) do 20,5m (dz. nr [...]) - zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, poniżej średniej występującej w obszarze dla wszystkich budynków, niemniej w nawiązaniu do szerokości zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.
W rozpoznawanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 5m do 6m, przy jednoczesnym ustaleniu geometrii dachu jako dach dwuspadowy lub wielospadowy, gdzie kąt nachylenia dachu to 30° - 45°, a wysokość kalenicy ustalona została na poziomie 9m-10m. Kolegium stwierdziło, że tak ustalone parametry nie przekraczają parametrów występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, co wykazane zostało w sporządzonej analizie. Nadto podkreślono, że wysokość 10 m to maksymalny gabaryt budynku. W ocenie Kolegium przeprowadzona w sprawie analiza wykazała, że wysokość w obszarze analizowanym waha się między 3, 25m (okap domu na dz. nr [...]) a ok. 14,75 m (kalenica budynku na dz. nr [...]). Z uwagi zaś na położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie budynków o zróżnicowanych wysokościach, wysokość planowanej zabudowy zasadnie ustalono w oparciu o średnie wysokości domów jednorodzinnych w obszarze tj. okapy planowanych budynków winny znajdować się na wysokości 5,5 m, a ich kalenice główne na wysokości 9,5 m.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. S., zarzucając, iż dwa planowane obiekty nie będą w stanie zmieścić na działce na której inwestor planuje budowę, nie uwzględniono kwestii odprowadzania wód opadowych, dokonał on nadto czynności przygotowawczych w postaci nawiezienia ziemi i budowy ogrodzenia, a nawet fundamenty. Wskazano również, że działka nr [...], której dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, została podzielona na działki nr [...] oraz [...], co nastąpiło przed wydaniem skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dokonany podział działki nr [...] zmierza do wykorzystania wydzielonej działki nr [...] na potrzeby inwestycji prowadzonej na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...] obr.[...] P. Powyższe stawia w wątpliwość fakt posiadania przez działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej, a z pewnością kwestię tę powinny powtórnie zbadać organy administracji architektoniczne - budowlanej. Wobec powyższego skarżona decyzja winna być uchylona, a sprawa przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono o zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Skarga w części jest zasadna, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja naruszyła 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji ustalającej warunki zabudowy dla działki, która nie występuje już w obrocie prawnym, ponieważ została podzielona na inne działki. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy sporne zamierzenie inwestycyjne miało dotyczyć terenu m.in. działki nr [...] obr. [...]. Jednakże w toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy terenu działka ta uległa podziałowi na działki nr [...] oraz [...], co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z 12.01.2016r., która stała się ostateczna w dniu 27.01.2016r. (k. [...]), a więc przed wydaniem skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżony organ pominął zatem tę okoliczność, co spowodowało wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy, które w efekcie zostały wydane dla terenu działki, która nie istnieje.
Zachodzi zatem konieczność uchylenia skarżonej decyzji, a organ odwoławczy winien w ponownym postępowaniu okoliczność tę zweryfikować pod kątem wydania rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy co do właściwych działek. W tym zakresie zarzut skargi jest zasadny, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do kwestii oceny czy planowane obiekty budowlane ze względu na swoje gabaryty da się faktycznie posadowić na działkach inwestora oraz oceny dokonanych przez inwestora w ramach realizacji inwestycji czynności. Istotne jest, że organ ustalił te parametry w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Natomiast zarzuty skargi wykraczają poza zakres sprawowanej przez sąd kontroli, co do decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dotyczą kwestii rozstrzyganych w innych postępowaniach, czy to co do pozwolenia na budowę, czy legalności robót budowlanych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią natomiast przepisy u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i te przesłanki mogą być badane przez organy, a następnie kontrolowane przez Sąd. Z przepisu tego wynika konieczność zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego.
Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji do zrealizowania na danym terenie.
W związku z tym ewentualne kwestie projektu architektonicznego, inwestor ma obowiązek przedstawić i podlega badaniu dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), a zatem nie rzutują na decyzję w zakresie warunków zabudowy. Podobnie rzecz ma się co do oceny legalności prac budowlanych – kompetencje w tym zakresie nie należą do skarżonych w niniejszej sprawie organów, lecz organów nadzoru budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c".