Uzasadnienie
W piśmie z dnia [....] J.K., działając w imieniu ojca B.K., domagał się uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A.S. i M.S. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego (.......), zlokalizowanego na działce nr.... w T. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym, instalacją wewnętrzną wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania.
W piśmie tym J.K. podniósł między innymi, że organ nie zawiadomił stron o toczącym się postępowaniu.
Powyższe pismo Starosta T. potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania wzywając J.K. o jego uzupełnienie o pełnomocnictwo oraz podanie kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W wykonaniu powyższego J.K. w piśmie z dnia [....] wskazał, że jego ojciec – B.K. - o decyzji dowiedział się: "po 1 października 2004 r. (w okresie........10.04 r.)." Przedłożył także żądane pełnomocnictwo do działania w imieniu ojca.
Postanowieniem z dnia [....] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Starosta T. wznowił postępowanie z wniosku B.K., działającego przez pełnomocnika J.K., zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A.S. i M.S. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego (........), zlokalizowanego na działce nr...... w T. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym, instalacją wewnętrzną wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania.
Decyzją z dnia [....] Starosta T., powołując się na art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji Starosty T. z dnia [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A.S. i M.S. dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu tej decyzji Starosta T. wskazał, że B.K., żądając wznowienia postępowania twierdził, że jako współwłaściciel działki nr......, tj. ul......, nie brał udziału w w/w postępowaniu i z tego tytułu wnosi o uchylenie pozwolenia na budowę. Jako dowód, że jest współwłaścicielem działki nr....., przedłożył aktualny wypis z rejestru gruntów dla w/w działki.
W trakcie wznowienia postępowania ponownie ustalono, że zgodnie z Uchwałą WRN w T. Nr......z dnia [....]. działka nr...... w T., zajęta pod drogę publiczną, zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie będące ich własnością, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stają się własnością tych jednostek. Podstawą do ujawnienia tej własności w księdze wieczystej, jest ostateczna decyzja wojewody, potwierdzająca nabycie tego prawa.
Starosta podniósł, że droga ta na dzień 1 stycznia 1999 r. była we władaniu Gminy T., natomiast współwłaścicielami było kilkanaście osób.
Na podstawie więc w/w ustawy, z dniem 1 stycznia 1999r. droga nr...... w T., stała się z mocy prawa własnością Gminy T. Ponieważ fakt ten nie został w księgach wieczystych ujawniony, a postępowanie w tej sprawie wszczęto przez Wojewodę........ dopiero w dniu [....] uznano B.K. za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku na działce nr......., przylegającej do działki nr....... Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia [....] umożliwiono zainteresowanym stronom zapoznanie się z posiadanymi dokumentami i złożenie ewentualnych uwag.
W wyniku zawiadomienia żadna ze stron nie złożyła uwag ani zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie. Po ponownym przeanalizowaniu materiałów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku Starosta stwierdził, że: projektowany budynek mieszkalno-usługowy został zlokalizowany na działce nr...... w T., zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, dojście i dojazd, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [....] zaprojektowano od strony ul......... Tak zaprojektowany budynek nie narusza w żaden sposób, zdaniem Starosty, własności działki nr...... tj. ul..... u T. Równocześnie wyjaśnił, że zapis w projekcie budowlanym dotyczący ewentualnego dojścia od strony ul....., zawarty jest w punkcie.... opisu technicznego zatytułowany "Lokalizacja i istniejący stan zainwestowania" i nie odnosi się do stanu projektowanego. Stan projektowany jest opisany w punkcie.... "Rozwiązania funkcjonalne", w którym projektuje się dojście i dojazd od strony ul.......
Takie rozwiązanie przedstawiono w części graficznej projektu zagospodarowania działki i takie też rozwiązanie dojazdu zostało zatwierdzone pozwoleniem na budowę z dnia [....].Biorąc powyższe pod uwagę, brak przesłanek do uchylenia pozwolenia na budowę w/w budynku, udzielonego decyzją Starosty....... Nr....... z dnia [....] Starosta T. orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od tej decyzji w imieniu B.K. wniósł pełnomocnik J.K. Zarzucił w nim Staroście T. naruszenie artykułów: 7,8,9, 10, 89 § 2 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, niepowiadomienie strony skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i zebranymi w jego toku dowodami. Podniósł, że decyzja o pozwoleniu została wydana w zaskakująco szybkim tempie. Starosta T. nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym. Strona została zatem pozbawiona możliwości pełnego przedstawienia argumentów dotyczących tego postępowania. Nietrafny jest pogląd że działka nr..... stanowiła własność Skarbu Państwa czy Gminy T. Organ l instancji w sposób niedopuszczalny przyjął za udowodniony fakt, iż działka nr....... była drogą urządzoną- była drogą zajętą pod drogę publiczną. Z tego wyciągnął między innymi wniosek o własności tej działki.
Okoliczność ta była już przedmiotem kilkukrotnego badania w ramach postępowań sądowych. Przedłożył na tę okoliczność orzeczenia sądowe. W chwili wydawania pozwolenia na budowę jako właściciel działki nr..... w księdze wieczystej uwidoczniony był wnioskodawca o wznowienie postępowania. Organ nie przeprowadził jednak dowodu z tego dokumentu. Wpisy w księdze wieczystej dopóki nie zostaną uchylone korzystają z domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W księdze wieczystej działki nr...... zmian takich nie było. Podniósł także, że uzasadnienie decyzji organu l instancji jest lakoniczne, co sprawia, że jakakolwiek polemika ze stanowiskiem organu jest utrudniona. Musi się ona ograniczać do kwestii formalnych polegających na niedoinformowaniu strony o przesłankach jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu.
Decyzją z dnia [....], Wojewoda......., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu l instancji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda.....wskazał, że po szczegółowym przeanalizowaniu całości akt stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem ponieważ odmowa uchylenia dotyczy pozwolenia na budowę któremu nie można zarzucić naruszenia prawa.
Projekt budowlany na budowę budynku mieszkalno-usługowego zgodny jest z decyzją Burmistrza Gminy T. znak: [....]. oraz wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257 póz. 2573), w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, inwestycja ta nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi zawartymi w §§ 12, 13 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 póz.690 z póżn. zm.), jako, że przy usytuowaniu budynku mieszkalno-usługowego zachowano wymagane odległości od granic, innych budynków i dróg. Przedmiotowy budynek nie powoduje ograniczenia naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych innych budynków oraz został zapewniony dojazd do budynku i działki od ul......
Projekt zagospodarowania działki jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
Odpowiadając na pozostałe zarzuty skarżącego Wojewoda stwierdził, że decyzja organu l instancji została wydana w oparciu o wystarczający materiał dowodowy. Jednakże do czasu przejęcia działki nr....... na własność gminy nie można używać twierdzenia, że działka już obecnie stanowi własność Gminy T. Działka nie jest w całości drogą urządzoną i nie została zajęta pod drogę publiczną.Użyte w projekcie sformułowanie " ul...... docelowo wykorzystana będzie jako ciąg pieszo-jezdny"- są przedwczesne. Uwagi dotyczące natomiast decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu należy kierować do Burmistrza Gminy T. Niezależnie od powyższego budynek mieszkalno usługowy nie narusza w żaden sposób działki nr..... ani interesu osób trzecich.
Wobec powyższego Wojewoda......... orzekł jak w sentencji decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B.K. działając przez pełnomocnika - syna J.K.
Zarzucił on Wojewodzie......rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności artykułów 7, 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji wbrew wymogom stawianym tym przepisem. Podniósł, że organ nie odniósł się do wielu kwestii wskazywanych przez skarżącego. Zaskarżona decyzja w sposób niewyczerpujący roztrząsa podstawy faktyczne i prawne. W decyzji tej o podstawach prawnych w zasadzie nie ma żadnego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda......... wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie, w jakim zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje i inne akty administracyjne, to postępowanie nadzwyczajne - w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (......), zlokalizowanego na działce nr...... w T. wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym, instalacją wewnętrzną wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania.
Jak wynika z akt sprawy postępowanie to rozpoczęło postanowienie Starosty T. z dnia [....] o wznowieniu postępowania.
W takim razie powyższe postanowienie otwarło etap postępowania rozpoznawczego. Celem takiego postępowania jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia i w razie pozytywnego wyniku czynności podejmowanych w tym zakresie przez organ przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 288). Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 i 145a k.p.a. Organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Zadaniem organu jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła.
Tymczasem właściwy w sprawie wznowienia postępowania Starosta T. nie wypowiedział się w kwestii zaistnienia przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 i 145a k.p.a. Wskazał natomiast, że: "(...) projektowany budynek mieszkalno-usługowy, został zlokalizowany na działce nr..... w T., zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, dojście i dojazd, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [....] zaprojektowano od strony ul......." Przeszedł zatem od razu do merytorycznego rozstrzygnięcia uznając w konsekwencji brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Takie działanie organu właściwego w sprawie wznowienia jest nieprawidłowe.
Wyraźnie wynika to z treści art. 151 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, na który to powołał się wydając swoje rozstrzygnięcie Starosta T., że, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
- 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo
- 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Uprzednio więc organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego co do zaistnienia podstaw wznowieniowych, wymienionych w art. 145 i 145a k.p.a.
Także i Wojewoda......., działając jako organ odwoławczy, powtórnie rozstrzygając sprawę, nie wypowiedział się w kwestii zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Podobnie jak to uczynił Starosta T. wskazał, że ostateczna decyzja jest prawidłowa. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją, w oparciu o który będzie realizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, jest kompletny, zgodny z decyzją wz i zt i został opracowany przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje oraz posiada wszelkie uzgodnienia. Także i projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z warunkami technicznymi. Skoro Wojewoda....... utrzymał, w oparciu o art. 138 § 1 pakt 1 k.p.a., wadliwą decyzję Starosty T., to również i jego decyzja jest dotknięta takimi samymi uchybieniami procesowymi jak decyzja organu l instancji.
Oba zatem organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, artykułów: 145, 145a, 151 k.p.a., organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 1 pakt 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawna możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w ramach wznowienia postępowania otwiera się bowiem dopiero, gdy organ stwierdzi, że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 i 145a k.p.a.
W kontekście powyższego zasadne są więc zarzuty skarżącego naruszenia art. 7,77 § 1 i 107 §3 k.p.a.
W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku.
O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) jak w punkcie II sentencji wyroku.