Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. znak: EAK.52.3.12.2013 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej, jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny, działając w trybie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm.) poinformował zobowiązanego - K. Z., iż wobec bezskuteczności zastosowanego dotychczas środka egzekucyjnego pod postacią grzywny w celu przymuszenia oraz wobec nie podjęcia przez wyżej wymienionego działań związanych z wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 6 listopada 2012 r., znak: NB.II.7355-197/11, a dotyczącego wykonania rozbiórki odbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach rzutu poziomego 4,20 x 5,50 m, od strony zachodniej na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości S., tj. ścian budynku wraz z ławami fundamentowymi, organ zobligowany będzie do zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze egzekwowanego obowiązku.
K. Z. wniósł odwołanie od ww. pisma.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 30 maja 2022 r., znak: WSE.7723.1.2022.MZEG, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 479) stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania egzekucyjnego znak: EAK.52.3.12.2013 prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 22 lipca 2013 r. nr EAK.52.3.12.2013, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej skierował do zobowiązanego - K. Z. pismo z dnia 19 stycznia 2022 r. znak: EAK.52.3.12.2013 o treści jw.
W postępowaniu wstępnym, przed rozpoznaniem środka zaskarżenia, jakim jest odwołanie lub zażalenie, organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie lub zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało złożone z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania/zażalenia nie jest uprawniony oceniać jego zasadności. Ponadto w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach postępowania egzekucyjnego przybierają wyłącznie formę postanowień, o czym stanowi art. 17 § 1 upea. Zgodnie zatem z przepisami upea, organ egzekucyjny nie wydaje, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, rozstrzygnięć w formie decyzji.
Organ uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności w/w odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przyczyn o charakterze przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe zaś obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji/postanowienia w toku instancji.
Zatem niedopuszczalne będzie odwołanie/zażalenie, gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia), od którego przysługiwałby środek zaskarżenia.
Pismo z dnia 19 stycznia 2022 r. zawiera jedynie informację PINB (działającego jako organ egzekucyjny) dla zobowiązanego, iż wobec bezskuteczności zastosowanego uprzednio wobec niego środka egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki (przeprowadzona kontrola wykazała, że nie przystąpiono do wykonania obowiązku), PINB zobligowany będzie do zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze egzekwowanego obowiązku. Wobec powyższego organ egzekucyjny nadmienił również w treści przedmiotowego pisma, iż w razie zamiaru przystąpienia przez zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku, należy o tym niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny. Wskazane wyżej pismo nie tylko nie przybiera formy ani decyzji, ani postanowienia ale również nie posiada podstawowej cechy w/w rozstrzygnięć administracyjnych tj. nie rozstrzyga władczo o sytuacji prawnej osoby do której zostało skierowane, a jedynie informuje zobowiązanego o stanie prowadzonej przez PINB egzekucji w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji PINB z dnia 6 listopada 2012 r. znak: NB.II.7355-197/11, oraz o konsekwencjach jakie niosło będzie ze sobą dalsze uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania egzekwowanego obowiązku.
Przedmiotowym pismem PINB nie orzeka jeszcze w trybie art. 128 upea, iż egzekwowany obowiązek zostanie wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, nie wydaje w tym przedmiocie opartego o w/w przepis postanowienia zawierającego poza w/w orzeczeniem o wykonaniu zastępczym również wskazanie przybliżonych kosztów wykonania zastępczego oraz ewentualnie zaliczkę na koszty wykonania zastępczego.
Z w/w względów do przedmiotowego pisma informacyjnego PINB z dnia 19 stycznia 2022 r. znak: EAK.52.3.12.2013 nie znajdują zastosowania przepisy upea oraz stosowane odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym przepisy kpa dotyczące decyzji, czy też postanowień oraz ich zaskarżania w drodze zwykłych środków prawnych tj, odpowiednio: w drodze odwołania oraz w drodze zażalenia (art. 134 i art. 144 kpa).
Dla poparcia prezentowanego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa.
K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie. W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości S. i wywodził, że wydana decyzja jest bezprawna i niewykonalna.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się prawidłowości i legalności decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako: "ppsa", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności orzeczenia wydanego w rozpoznawanej sprawie wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2021.735 ze zm.) dalej jako "kpa" w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz.U. z 2022 r. poz. 479) dalej jako "upea". W myśl art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwalania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 144 kpa powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Stosownie zaś do art. 18 upea w/w przepisy procedury administracyjnej stosowane być mogą odpowiednio również w odniesieniu do postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu zgodnie z art. 17 § 1 upea w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach postępowania egzekucyjnego przybierają wyłącznie formę postanowień. Oznacza to, organ egzekucyjny nie wydaje, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, rozstrzygnięć w formie decyzji.
Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych. Na tym etapie organ II instancji obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności, bądź uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania albo uchybieniu terminu do jego wniesienia, a kwestia ta pozostaje poza swobodnym uznaniem organu. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dodatkowo wypada wspomnieć, że rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, której rozstrzygnięcie poddano kontroli instancyjnej. Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie pozostaje więc wyłącznie kwestia dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, określonego przez skarżącego mianem odwołania.
Wskazać dalej należy, że dopuszczalność odwołania winna być rozpatrywane w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kpa i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134).
Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 19 stycznia 2022 r. nie stanowiło aktu, który podlegałby zaskarżeniu w drodze odwołania (czy też zażalenia). W myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizując powyższą zasadę postępowania organ powiadomił jedynie zobowiązanego - K. Z., że wobec bezskuteczności zastosowanego dotychczas środka egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia zobligowany będzie do zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze objętego tytułem wykonawczym obowiązku.
Jak trafnie zauważył organ II instancji wskazane pismo nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej czy postanowienia tj. nie rozstrzyga władczo o sytuacji prawnej osoby do której zostało skierowane. Z pewnością nie stanowi również postanowienia o którym mowa w art. 128 § 1 pkt 2 upea w przedmiocie wykonania zastępczego. Celem tego pisma było wyłącznie poinformowanie zobowiązanego o skutkach dalszej zwłoki w wykonaniu obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji PINB z dnia 6 listopada 2012 r. znak: NB.II.7355-197/11, co winno skłonić zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów jakie będą się wiązać z kontynuowaniem postępowania egzekucyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.