Uzasadnienie
Prezydent Miasta w decyzji z 3 listopada 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) na wniosek R. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowego na działce nr [...] obręb [...] wraz z wjazdem na posesję z działki nr [...] i [...] obręb jw. przy ul. B. w K.".
W uzasadnieniu wskazano, że wniosek w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął 24 października 2007 r. Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono odpowiednie postępowanie, przewidziane w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji przytoczył także przewidziane w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy przesłanki ustalenia warunków zabudowy oraz wskazał, iż niespełnienie któregokolwiek z tych wymogów uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Wskazał również, że konieczne jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 cyt. ustawy oraz uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W związku z faktem, że teren wnioskowanej inwestycji przylega do dróg publicznych tj. ulicy B. i ulicy Z., a także obejmuje pas drogowy organ I instancji wystąpił do zarządcy tych dróg o zajęcie stanowiska w tym zakresie, wskazując, że z uwagi na tożsamość podmiotu orzekające w sprawie oraz uzgadniającego nie ma zastosowania art. 106 k.p.a.
W dniu 18 grudnia 2007r. Zarząd Dróg i Transportu negatywnie ustosunkował się do planowanej inwestycji, następnie mimo dokonanej korekty wniosku Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. ponownie w dniu 8 października 2008 r. wyraził negatywną opinię. W szczególności wskazał, iż zaproponowana obsługa zamierzenia inwestycyjnego od ulicy Z. nie zapewnia prawidłowych warunków obsługi komunikacyjnej, w tym warunków bezpieczeństwa ruchu. Podano również, że ulica Z. ze względu na swe parametry - zbyt małą nośność nawierzchni oraz wąski przekrój jezdni (3-3,5 m) pełni funkcję drogi dojazdowej do domów jednorodzinnych i nie jest przystosowana do przeniesienia tak dużych natężeń ruchu, jaki jest przewidywany w związku z realizacją planowanej inwestycji.
W tym stanie rzeczy organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest zgodność z przepisami odrębnymi, w tym przypadku ustawą o drogach publicznych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. K. argumentując, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego brak jest podstaw do całkowitego ograniczenia prawa do korzystania z całości nieruchomości. W ocenie odwołującego się o ile zrozumiałe byłoby ograniczenie inwestycji, to jednak niezasadny jej całkowity zakaz. Podniósł, że ulica Z. nie tylko zapewnia dojazd do terenu zabudowanego domami jednorodzinnymi, ale także do co najmniej czterech budynków wielorodzinnych jedenastokondygnacyjnych i ta okoliczność została przez organ I instancji pominięta.
Ponadto w odwołaniu zwrócono uwagę na to, że planowana inwestycja ma mieć charakter wyłącznie biurowy, a zatem nie podniesie w sposób istotny natężenia ruchu, w przeciwieństwie do inwestycji handlowych, czy magazynowych związanych z ruchem pojazdów siodłowych oraz większych dostawczych. Przewidywany jest jedynie ruch osobowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z 18 marca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 cyt. ustawy. - wymaga łącznego spełnienia szeregu warunków. Organ podzielił ustalenie organu I instancji, że teren planowanej inwestycji usytuowany jest w obszarze przyległym do pasa drogowego ulic: B. i Z., w związku z czym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wymagane jest uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą tych ulic (art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W sytuacji, gdy organem prowadzącym postępowanie główne oraz uzgadniające jest ten sam organ administracji, treść uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W rozpatrywanej sprawie organem Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z 3.10.2008r. nr [...] wyraził swe negatywne stanowisko w przedmiocie inwestycji planowanej i pogląd ten został także zawarty w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Kolegium uzgodnieniom przewidzianym w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, który jest efektem uprzednio przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Dopiero sporządzony w wyniku takiej analizy projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniom przewidzianym w art. 53 ust. 4 cyt. ustawy, czyli także w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego, przy czym sporządzenie projektu decyzji nie oznacza jeszcze samo w sobie, iż uzgodnienia te muszą być pozytywne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz nie sporządzono projektu decyzji podlegającego następnie odpowiednim do stanu sprawy uzgodnieniom, wobec czego zaskarżoną decyzję należy uznać za przedwczesną.
W materiałach sprawy znajduje się dokument opisany jako projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, niemniej nie jest on wynikiem przeprowadzonej analizy, a także nie wynika z niego, by został przygotowany przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów lub urbanistów. Natomiast zarządca drogi w istocie rzeczy zaopiniował wniosek o ustalenie warunków zabudowy (a nie projekt decyzji), wskazując, iż za odmową uzgodnienia przemawiają względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ulica Z. jest dość wąska i pełni funkcję drogi dojazdowej do terenu zabudowanego domami jednorodzinnymi, a ponadto w przedstawionej koncepcji inwestycji nie wskazano, w jaki sposób mają być wyznaczone miejsca postojowe. Kolegium zauważyło jednak, iż w informacji o planowanym przedsięwzięciu - charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, będącej częścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy podano, że budynek posiadać będzie otwarty parter zawierający 24 miejsca parkingowe.
Nie jest zatem w pełni uzasadniona teza o zupełnym braku miejsc postojowych, a jeżeli tego rodzaju dane były, w ocenie zarządcy drogi, niewystarczające, to powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia szczegółowych rozwiązań w tym zakresie. Także zatem z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie nie może zostać uznane za prawidłowe
Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu postulatu dotyczącego tego, że decyzja o warunkach zabudowy winna ewentualnie ograniczać zakres planowanej inwestycji, a nie całkowicie jej zakazywać, Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, co oznacza, że orzekający w sprawie organ jest związany zakresem złożonego wniosku, a w wydanym rozstrzygnięciu winien się odnieść do jego całości i nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej kwalifikacji w tym zakresie, np. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale z jednoczesnym skorygowaniem podanych przez wnioskodawcę parametrów. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może w toku postępowania wskazywać na zasadność przyjęcia określonych rozwiązań, czy też sugerować korektę wniosku, niemniej jednak ostateczna decyzja w tym zakresie należy zawsze do wnioskodawcy i do tego stanowiska winien organ administracji się odnieść w wydanym rozstrzygnięciu.
Nadto Kolegium zwróciło także uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zaskarżona decyzja kierowana do J. S. i A. W. została zwrócona organowi I instancji, z adnotacją poczty: "adresat zmarł", zaś do R. W. z adnotacją: "adresat wyprowadził się". Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, czy i jakie osoby mogą być ewentualnymi spadkobiercami zmarłych stron postępowania oraz jaki jest aktualny adres zamieszkania R. W..
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli E. W., L. W. i P. W..
W skardze wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji, wskazując, że planowana inwestycja zasłoni ich dom znajdujący się na sąsiedniej działce, powodując nadmierne zagęszczenie zabudowy na tym terenie. Nadto nie ma możliwości zrealizowania planowanego dojazdu do inwestycji z uwagi na rozmieszczenie rur wodnych, gazowych oraz korektora ściekowego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30.
08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.
W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiada prawu. Trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasatoryjna, wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna jest zatem prawidłowa, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a. (pozwalających na uzupełnienie dowodów).
Trzeba przy tym mieć na uwadze, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ organ I instancji wydał rozstrzygnięcie nie wyjaśniając okoliczności faktycznych w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana przez Kolegium w wyniku odwołania złożonego przez inwestora R. K. od decyzji Prezydenta M. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowego na działce nr [...] obręb [...] wraz z wjazdem na posesję z działki nr [...] i [...] obręb jw. przy ul. B. w K.".
Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z 27.
- 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze z zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ponieważ powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie jednej z nich wyłącza możliwość wydania decyzji pozytywnej. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w ww. rozporządzeniu z 26.
08. 2003 r.. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Stosownie do przepisów prawa materialnego w tym art. art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, natomiast zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy decyzję wydaje się m. in. po uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja pierszoinstancyjna, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego została wydana nie tylko bez sporządzenia przez uprawnioną osobę projektu decyzji, ale także bez sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, a jedynie w oparciu o negatywną opinię wniosku inwestora w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia przedmiotowej inwestycji z drogą publiczną. Opinia ta została wydana przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w dniu 3 marca 2008 r. – zarządcę dróg gminnych w K., będącym jednostką organizacyjną organu I instancji.
Trzeba zważyć, że w przedmiotowej sprawie kwestia dostępu do drogi publicznej dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na działce nr 37 ma zasadnicze znaczenie. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji uzasadnionym opinią ZIKiT z 3.
10. 2008 r. października 2008 r. nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z wnioskowanej drogi publicznej tj. ul. Z.. W ocenie Sądu stanowiska tego nie można uznać za zasadne w sytuacji, gdy organ I instancji poprzestał na przytoczeniu budzących wątpliwości stwierdzeń zawartych w ww. opinii, zgodnie z którą droga publiczna stanowiąca ul. Z. ma zbyt małą nośność i wąski przekrój jezdni (3-3,5 m), a przez to "nieprzystosowanie do przeniesienia tak dużych natężeń ruchu jaki jest przewidywany w związku z realizacji inwestycji". Organ wskazał nadto, iż "w przedłożonej koncepcji nie przedstawiono sposobu zabezpieczenia miejsc postojowych dla planowanej inwestycji". W tym miejscu należy się zgodzić ze stanowiskiem organu II instancji, że nie tylko nie uzgodniono projektu decyzji tylko wniosek inwestora, nie sporządzono również analizy, ale nadto opinia zarządcy drogi publicznej nie czyniła zadość wszystkim wymogom rzetelnej i adekwatnej opinii. Przede wszystkim nie wiadomo dlaczego ZiKiT, a następnie Prezydent M. uznał, powołując się wyłącznie na ww. opinię, że w związku z realizacją ww. przedsięwzięcia na działce nr [...] natężenia ruchu będą tak duże, iż nie będzie możliwa obsługa z drogi publicznej- ul. Z.. Kwestii tej organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił i nie skonkretyzował, nie wskazał bowiem - nawet w przybliżeniu - jaki ruch samochodowy będzie generowany przez to przedsięwzięcie. Organ nie zważył, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora nr [...] znajdują się nie tylko budynki jednorodzinne, ale także budynki wielomieszkaniowe skomunikowane z drogą publiczną. Z kolei stwierdzenie, że w koncepcji dołączonej do wniosku nie zabezpieczono miejsc parkingowych nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych do akt administracyjnych dokumentach, z których wynika, że inwestor przewidział w planowanym budynku biurowym otwarty parter z 24 miejscami postojowymi. W tej sytuacji nie można uznać, iż opinia ZIKiT z 3.
10. 2008 r. stanowiła wystarczający materiał dowodowy do wydania decyzji pierwszo instancyjnej, a organ I instancji uczynił zadość przepisom postępowania administarcyjnego. Należy zgodzić się zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w decyzji I instancji nie została prawidłowo ustalona i uzasadniona. Organ nie odniósł się również do kwestii bezpośredniego lub pośredniego dostępu działki nr [...] do działki drogowej nr [...] r., jak również nie doprowadził do spójności skorygowanego przez inwestora w dniu 13 marca 2008 r. wniosku, w którym w miejsce wjazdu na posesję z działki nr [...] (ul. B.) wskazano na wjazd z działki nr [...] (ul. Z.) przez działkę nr [...].
Wobec powyższego należy zauważyć, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie uchybia normie z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawie organ I instancji nie zbadał wszystkich istotnych przesłanek, które ewentualnie uzasadniałyby wydanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. należy podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Trafność rozstrzygnięcia wymaga bowiem szczegółowego ustalenia i zbadania jakie przedsięwzięcie inwestycyjne zamierza zrealizować inwestor, rozważenia czy gabaryty planowanego obiektu i jego funkcja będzie generować szczególne, ponadprzeciętne obciążenie dla drogi publicznej jaką jest ul. Z.. Konieczne będzie także wykazanie czy inwestor posiada faktyczne i prawne połączenie działki nr [...] z droga publiczną – ul. Z. poprzez działkę nr [...].
Trzeba także wyjaśnić kwestie miejsc postojowych (parkingowych) na działce inwestora. Należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12, LEX nr 1274845). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zweryfikuje również krąg stron postępowania.
Odnośnie zarzutów skargi należy wskazać, iż w tej sytuacji nie mają one znaczenia tym bardziej, że wykraczają poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy, odnosząc się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego.
Z przytoczonych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.