Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 8 października 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: PrBudU) wstrzymał realizowane przez A. S. na działce nr ewid. [...] w miejscowości J. gmina J.-P. roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz ustalił, że nie zachodzi potrzeba wykonania robót zabezpieczających.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez A. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia 13 listopada 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem Starosty [...] z dnia 4 września 2020 r., znak: [...], zawierającym prośbę, by w ramach współpracy przeprowadzić kontrolę obiektów budowlanych, o których budowie inwestorzy poinformowali Starostę, ze wskazaniem na treść art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jednolity tekst Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, zwana dalej CovidU),
Zważywszy na treść art. 28 Kpa i treść art. 52 PrBudU, interes prawny w niniejszym postępowaniu posiada A. S. będący tak inwestorem jak i właścicielem działki na której powstaje inwestycja. Zważywszy na zakres dotychczas wykonanych robót budowlanych jak i na brak dokładnych danych co do sytuowania obiektu względem granic nieruchomości, na obecnym etapie postępowania nie występują okoliczności wskazujące, że w niniejszym postępowaniu interes prawny posiadają inne osoby.
Dalej MWINB stwierdził, że uzasadnienie wydanego przez PINB postanowienia praktycznie sprowadza się do ogólnego kontestowania stanowiska inwestora, że wykonywane roboty budowlane w związku z treścią art. 12 CovidU nie są reglamentowane przepisami PrBudU. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że przywołane przez PINB interpretacje (wyjaśnienia) Ministerstwa Rozwoju i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie stosowania treści art. 12 CovidU nie mogą mieć mocy wiążącej w odniesieniu do kreowania praw i obowiązków obywateli. Podnieść jednak należy, że organ odwoławczy jest obowiązany do dokonania powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia. Działając w tych ramach, pomimo zauważonej wadliwości w dokonanym przez PINB uzasadnieniu, z dalej wskazanych przyczyn wydane przez PINB rozstrzygnięcie należało utrzymać.
A. S. we wniesionym zażaleniu wniósł, że skarżone postanowienie jest wydane w oparciu o przepisy nie mające w sprawie zastosowania, a to ze względu na okoliczność, że budowa jest realizowana w oparciu o treść art. 12 CovidU.
Co do zasady działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określenie zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, normują przepisy PrBudU. Poza sporem pozostaje, że Inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pominięciem procedur tą ustawą wprowadzonych. W związku z treścią już cytowanego art. 84 ust. 1 pkt 1 PrBudU zadaniem organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie czy przedmiotowa budowa, w związku z treścią art. 12 CovidU jest wyłączona spod działania przepisów PrBudU. W tej kwestii należało zauważyć co następuje.
Treść art. 12 ust. 1-5 CovidU, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., (zgodnie z art. 36 ust. 1 CovidU art. 12 utracił moc z dniem 5 września 2020 r.) stanowi:
"1. Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, zpóźn. zm.J, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustany z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
- 2. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.
- 3. W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:
- 1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;
- 2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.
- 4. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia.
- 5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. "
Art. 2 ust. 2 CovidU definiuje, że przez "przeciwdziałanie C0VID-19" rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej "COVID-19".
CovidU nie definiuje pojęcia "roboty budowlane", tak więc zgodnie z zasadami legislacji przyjąć należy, że przez wskazane w tej ustawie pojęcie "roboty budowlane" należy, w ślad za treścią art. 3 pkt 7 PrBudU, rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ".
Brzmienie powyżej cytowanego art. 12 CovidU wskazuje, że Ustawodawca skierował go do wszystkich podmiotów, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tak więc, zgodnie z treścią cytowanego art. 12 ust. 1-5 CovidU, podmiot dysponujący nieruchomością na cele budowlane, po dokonaniu samodzielnej oceny, że dla przeciwdziałania COVID-19 należy wykonać roboty budowlane, bezzwłocznie przystępuje do ich realizacji i niezwłocznie o tym fakcie informuje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wymagana informacja winna określać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.
Przepis art. 12 CovidU nie upoważnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikowania zgłaszanej informacji. Kompetencje do sprawdzenia, czy dany obiekt nie powstał/powstaje w ramach tzw. samowoli budowlanej pozostają po stronie organów nadzoru budowlanego. Co do zasady, taka wiążąca ocena winna odbyć się w toku stosownego postępowania administracyjnego. Inwestor, powołując się na art. 12 CovidU, może uwolnić się od zarzutu samowoli budowlanej o ile wykaże, że spełnił przesłanki prowadzące do zastosowania art. 12 CovidU.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że A. S. pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. (data wpływu 1 września 2020 r.) z powołaniem się na treść art. 12 ust. 1 CovidU wniósł do Starostwa Powiatowego w K. - urząd obsługujący organ administracji architektoniczno-budowlanej - pismo informujące "o rozpoczęciu robót budowlanych" mających na celu budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, wskazując równocześnie "Termin rozpoczęcia robót: 2.09.2020r." (por. k. 17-19 akt PINB). Tym samym, wbrew twierdzeniom wnoszącego zażalenie, należało zauważyć, że przedmiotowe pismo nie stanowi wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz stanowi pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych. Sam Inwestor, we wniesionym zażaleniu wprost wskazuje, że poinformował organ o zamiarze realizacji inwestycji, cyt.: "Zamiar realizacji planowanej inwestycji szczegółowo umotywowałem w złożonej przez siebie informacji..." (por. k. 4 akt WOB).
Przepis art. 12 CovidU nie przewiduje instytucji "informacja o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych" tym samy uznać należy za udowodnione, że Inwestor przedmiotowe roboty budowlane (por. art. 41 PrBudU) rozpoczął z nie budzącym wątpliwości naruszeniem treści art. 28 PrBudU. W takiej sytuacji organ I instancji słusznie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi określona treścią art. 12 CovidU przesłanka do wyłączenia stosowania przepisów PrBudU i jako organ właściwy w dniu 8 października 2020 r. z urzędu wszczął stosowne postępowanie administracyjne (zawiadomienie - k. 70 akt PINB).
W sprawie jest bezsporne, że w związku z rozpoczęciem prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 1 PrBudU, Inwestor rozpoczął na działce ewid. nr [...] w miejscowości J. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Brak projektu pozwalającego na określenie, czy obszar oddziaływania budynku mieści się w całości na w/w działce ewidencyjnej, nie pozwala na jednoznaczne określenie czy jego budowa winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. art. 28 PrBudU), czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 PrBudU Nie ma to jednak żadnego wpływu na fakt, że procedura naprawcza dotycząca rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia, co do zasady winna być zainicjowana w oparciu o treść art. 48 PrBudU.
Skarżonym postanowieniem PINB procedurę naprawczą zainicjował w oparciu o treść art. 50 PrBudU, co uzasadnił faktem, że budowa jest na etapie robót przygotowawczych. Sporządzone przez PINB uzasadnienie, w zakresie dotyczącym zastosowanej normy prawnej, sprowadza się "miarkowania przepisów", co nie znajduje oparcia tak w przepisach Kpa jak i w przepisach PrB Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że procedura oparta o treść art. 48 PrBudU jest dla inwestora bardziej rygorystyczna/niekorzystna niż procedura oparta o treść art. 50 PrBudU. Tym samym należało zważyć, że zgodnie do treści art. 139 w zw. z art. 144 Kpa organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Orzecznictwo wskazuje, że wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w oparciu o nieadekwatną normę prawną może być obarczone cechą nieważności.
Nie można mówić jednak o nieadekwatnym zastosowaniu normy prawnej w okolicznościach o których mowa w art. 7a ust. 1 Kp. ("Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.").
Można zauważyć, że wniesione przez Inwestora do organu administracji architektoniczno-budowlanej pismo informujące o rozpoczęciu robót budowlanych, co prawda wskazuje na treść art. 12 CovidU, jednak posiada cechy zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt la PrBudU, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 2020 r" tj. w dniu wpływu do urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno-budowlanej w/w pisma A. S. z dnia 28 sierpnia 2020 r. (por. k. 17-19 akt PINB). Przy takim, korzystnym dla Inwestora założeniu faktycznie, na co posiłkowo wskazano w zażaleniu, Starosta [...] od wniesionego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu.
Nie można jednak podzielić stanowiska A. S., że brak zgłoszenia sprzeciwu kończy sprawę, która nie może być poddana weryfikacji w trybie nadzoru. Wprost przeciwnie - zgodnie z doktryną – organ nadzoru budowlanego zauważając wadliwość dokonanego zgłoszenia, od którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu, ma obowiązek podjąć procedurę naprawczą, którą opiera się o treść art. 50 PrBudU.
Wadliwość tak dokonanego zgłoszenia przejawia się przykładowo tak we wprost wskazanej przez A. S. podstawie prawnej (art. 12 CovidU zamiast art. 30 PrBudU co jest istotne, jako że postępowanie zgłoszeniowe prowadzi się wyłącznie na wniosek, którego treść determinuje zakres postępowania) jak i w braku wymaganego projektu.
Podsumowując powyższą część uzasadnienia podnieść należy, że nie budzące wątpliwości organu odwoławczego ustalenie, iż Inwestor nie wniósł do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz wyłącznie pismo informujące o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, jest wystarczającą i obiektywnie ustaloną okolicznością formalną przemawiającą za koniecznością władczego zaingerowania przez organ nadzoru budowlanego w proces związany z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który to proces nie został poprzedzony uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznie dokonanym, niewadliwym zawiadomieniem.
Tym samym w toku powtórnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, w związku z treścią art. 7a Kpa, pomimo wątpliwości organu odwoławczego co do treści zastosowanej przez PINB normy prawnej (art. 50 zamiast 48 PrBudU) zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy.
Zważywszy na powyżej wskazane okoliczności formalno-prawne, dla niniejszego rozstrzygnięcia nie mają istotnego wpływu wniesione w zażaleniu uwagi, że przedmiotowa budowa prowadzona jest w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Tym niemniej odnoszące się do w/w kwestii, ważąc treść art. 8 Kpa, wskazać należy co następuje.
Przy braku orzecznictwa odnoszącego się do treści art. 12 CovidU, MWINB zauważa, że konstrukcja prawna procedury określona powyżej cytowaną treścią art. 12 ust. 1 -5 CovidU, jest podobna do znanej przepisom Prawa budowlanego konstrukcji prawnej zawartej w treści art. 70 PrBudU, z tą różnicą, że zgodnie z treścią art. 12 CovidU decyzję o konieczności podjęcia robót budowlanych, poza reglamentacją przepisami PrBudU, podejmuje inwestor, zaś zgodnie z treścią art. 70 PrBudU o konieczności wykonania robót budowlanych naprawczych decyduje osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na wyjątkowość instytucji określonej treścią art. 70 PrBudU, w wyroku sygn. VII SA/Wa 1715/11 z dnia 29 listopada 2011 r. podniósł, że samoistne wykonanie robót budowlanych do wykonania których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę jest możliwe, dotyczy to jednak tylko sytuacji wystąpienia wskazanych w przepisie zagrożeń i w zakresie pozwalającym na usunięcie stanu zagrożenia.
Sąd podniósł, że Ustawodawca upoważnia do wskazanego działania tylko wtedy, gdy stwierdzone uszkodzenia oraz braki mogłyby zagrażać wskazanym, najwyżej chronionym dobrom, a stan tego zagrożenia jest maksymalnie wysoki. Podobnie należy czytać/stosować art. 12 CovidU. W ocenie MWINB nie budzi wątpliwości, że ze względów oczywistych każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny jednorodzinny może służyć za miejsce, w którym "możliwe będzie odbycie ewentualnej kwarantanny nałożonej przez powiatowego inspektora sanitarnego" (cytat z informacji A. S. z dnia 28.08.2020 r., k. 19 akt PINB). Nawet więcej, z racji swojej funkcji każdy budynek mieszkalny może służyć również za miejsce pobytu w ramach tzw. samoizolacji jak i za miejsce do pracy zdalnej. Wszystkie te funkcje pozwalają przeciwdziałać COVID-19. Jednak również nie budzi wątpliwości tut. organu, że Ustawodawca treścią art. 12 CovidU, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., przedmiotowo nie zwolnił od stosowania przepisów PrBudU wszystkich mogących powstać budynków przystosowanych do pobytu ludzi, lecz zwolnił budowę tylko takich, których budowa faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powoduje uprzedniego, z przyczyn oczywistych nieakceptowanego, zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19 (por. art. 1 CovidU).
A. S. w treści zażalenia wskazuje, że "posiadam dom w którym mieszkam wraz z moją rodziną" (k. 4 akt WOB), co dokumentuje iż już posiada miejsce w którym "możliwe będzie odbycie ewentualnej kwarantanny nałożonej przez powiatowego inspektora sanitarnego". Oczywiście po zrealizowaniu planowanego budynku stopień ochrony zwiększy się, gdyż taka ewentualna kwarantanna będzie mogła odbyć się w oddzielnych budynkach, jednak należy zauważyć, że takie zwiększenie stopnia ochrony zostanie poprzedzone nieakceptowanym zwiększeniem stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, a to poprzez niebudzący żadnych wątpliwości fakt, że budowa dodatkowego budynku mieszkalnego wymaga zaangażowania wielu osób, które w toku wykonywania robót budowlanych nie zawsze będą miały techniczne możliwości zachowania między sobą tzw. dystansu społecznego. Jest to na tyle oczywiste, że nie wymaga szerszego uzasadnienia.
Tym samym wyraźnie należy wskazać, że w ocenie MWINB dążenie do zwiększenia stopnia ochrony dla jednej grupy osób (Inwestor z rodziną), kosztem zwiększenia zagrożenia dla innej grupy/grup osób (osoby wykonujące roboty budowlane) nie stanowi, zdefiniowanego treścią art. 2 ust. 2 CovidU, przeciwdziałania wskazanego treścią art. 12 CovidU. Tak ustalony stan faktyczny, niezależnie od wcześniej wskazanych okoliczności, również stanowi przesłankę przemawiającą za koniecznością stwierdzenia, że nie można wstrzymanych przez PINB robót budowlanych uznać za roboty wykonywane w celu przeciwdziałania COVID-19.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S., zarzucając mu:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów:
- 1) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako: "Ustawa covidowa") poprzez błędne stwierdzenie, że pismo złożone przez inwestora przed rozpoczęciem robót budowlanych nie stanowi wymaganej treścią art. 12 tej ustawy "informacji o realizowanych robotach budowlanych", podczas gdy - wnioskując a maiori ad minus - skoro w świetle tego przepisu dopuszczalne jest poinformowanie organu administracji architektoniczno - budowlanej o prowadzonych już robotach budowlanych, to tym bardziej dopuszczalne powinno być poinformowanie o tym na etapie przed ich rozpoczęciem, w konsekwencji zaś błędne ustalenie przez Organ odwoławczy, że Skarżący: "nie wniósł do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganej treścią art. 12 CovidU informacji o realizowanych robotach budowlanych, zawierającej termin ich rozpoczęcia, lecz wyłącznie pismo o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych" (str. 4 skarżonego postanowienia);
- 2) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej poprzez ich błędną, zawężającą wykładnię, sprowadzającą się do stwierdzenia, że za "budowę w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" rozumie się tylko budowę, która faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i której jedynym i wyłącznym celem jest zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyka oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19, podczas gdy wystarczające dla zastosowania art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w konsekwencji zaś błędne ustalanie, że wyłączenie z tego przepisu nie obejmuje budowy domu jednorodzinnego w celu odbycia potencjalnej kwarantanny i długoterminowej samoizolacji prowadzonej przez podmiot indywidualny, jakim jest Skarżący;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 k.p.a. oraz 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie wykładni przepisów art. 12 oraz art. 2 ust. 2 Ustawy covidowej na niekorzyść Skarżącego, w sytuacji, gdy korzystnej dla Skarżącego interpretacji tych przepisów nie sprzeciwiały się interesy osób trzecich, przeciwnie zaś, interpretację taką uzasadniał interes społeczny i słuszny interes Skarżącego.
W konsekwencji zaś powyższych naruszeń, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono - skutkujące jego nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 126 k.p.a.) -rażące naruszenie przez Organ II instancji prawa, tj. przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy obarczonego sankcją nieważności z powodu wydania bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 k.p.a.) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. nr [...] z dnia 8.10.2020 r., podczas gdy zasadnym było jego uchylenie i umorzenie postępowania.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie nieważności w całości postanowienia organu I instancji, a ewentualnie - w razie ustalenia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Organu I instancji - wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, uchylenie w całości postanowienia organu I instancji, a w każdym zaś przypadku wniesiono o umorzenie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Skarga jest nieuzasadniona.
Przepis art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. zwanej dalej CovidU.) – przytoczony in extenso przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 CovidU, przepisy art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.
W tym miejscu podkreślić należy, że prawo zabudowy nieruchomości zawsze było prawem reglamentowanym – począwszy od Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), poprzez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) a z po obecną regulację tj. z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Wynika i wynikało to zawsze zarówno z konieczności ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora – w tym także prawa własności, jak i zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp.
Przepis art. 12 covidU wyłączył stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19".
Wszystko to oznacza, że inwestor działający w trybie art. 12 covidU otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.
Zgodnie z art. 2 covidU, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.
Zdaniem Sądu budowa (kolejnego, oprócz już posiadanego) domu jednorodzinnego nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Jest to normalna, typowa inwestycja. Uzasadnienie dla "zapobiegawczego" charakteru domu jednorodzinnego przedstawione przez skarżącego jest tego rodzaju, że pozwoliłoby na usprawiedliwienie podjęcia w tym szczególnym trybie każdej inwestycji – od budowy składowiska odpadów, poprzez oczyszczalnię ścieków, hotel, drogę, budynek wielorodzinny czy zespól domów jednorodzinnych.
Taka interpretacja - co kolejny raz wymaga podkreślenia - tego szczególnego przepisu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku - domów jednorodzinnych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny.
Sądowa ocena przepisów prawa rozciąga się nie tylko na znaczenie językowe przepisów prawnych i ich treść ujmowaną systemowo oraz funkcjonalnie, lecz także jest podejmowana z uwzględnieniem wartości wywodzonych z pełnego systemu źródeł prawa, z całego porządku prawnego krajowego i unijnego oraz wiążących państwo umów i konwencji międzynarodowych. Orzecznictwo sądu administracyjnego nie jest bowiem ograniczone wyłącznie do ujawniania błędów, niedopatrzeń, uchybień i ułomności w stosowaniu prawa przez poddane kontroli organy administracji publicznej, chociaż jest to ważna jego funkcja, lecz do kształtowania takich wartości systemu prawa, którym ma być podporządkowana działalność administracji publicznej w celu zagwarantowania skutecznej ochrony prawnego interesu jednostkowego oraz interesu publicznego w granicach przedmiotowego porządku prawnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Sądowa wykładnia prawa w kontroli działalności administracji publicznej, [w:] Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, LEX 2012, ABC.)
Podsumowując, zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem inwestor nie wykazał przesłanki uprawniającej zastosowanie art. 12 covidU tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19 poprzez budowę domu jednorodzinnego.
Za usprawiedliwmy zarzut skargi uznać należy ten, który dotyczy terminu złożenia przez skarżącego inwestora "informacji o realizowanych robotach budowlanych". Organ wskazuje, że w trybie art. 12 covidU najpierw należy rozpocząć roboty budowlane, a dopiero w następnej kolejności poinformować o tym organ, zaś skarżący uważa, że informacja o zamiarze (niezwłocznym) rozpoczęcia robót nie narusza art. 12 covidU. Zdaniem Sądu rację ma skarżący, jednak uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.