Uzasadnienie
Burmistrz Miasta - po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek I. P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. - decyzją z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego poprzez jego rozbudowę i nadbudowę oraz na przebudowie istniejących przyłączy z korektą zmian ich przebiegu na działce o nr ewid. 1 położonej w J. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonego Uchwałą Nr XVII/55/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 2 kwietnia 1980 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi: Uchwałą Nr VI/28/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 26 stycznia 1989 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Kieleckiego Nr 7 poz. 73 z 1989 r.), Uchwałą Rady Miejskiej w Jędrzejowie Nr XXV/140/92 z dnia 22 kwietnia 1992 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów, oraz zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Jędrzejów ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego Nr 9 poz. 95 z 1992 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w Jędrzejowie Nr XXXVIII/245/93 w sprawie zmian tekstu planu ogólnego zagospodarowania miasta i gminy Jędrzejów ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego Nr 10 poz. 115 z 1993 r. oraz Uchwałą Nr N//37/94 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 7 grudnia 1994 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego Nr 12 poz. 144 z 1994 r. - teren objęty wnioskiem, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - "Rezerwa terenu dla projektowanej drogi ekspresowej Gdańsk Warszawa - Kraków - Chyżne.
W granicach administracyjnych miasta projektuje się obwodnicę wyłączoną z układu ulic miejskich. Do czasu opracowania projektu realizacyjnego utrzymuje się rezerwę projektu o szerokości 100 m. Przyszłe parametry drogi ekspresowej: szerokość pasa drogowego - 40,0 - 80,0 m, szerokość korony drogi - 25 m, szerokość jezdni -2x7 m + pas dzielący o szer. 3,5 m + opaski bezpieczeństwa 2x0,5 m + pasy awaryjne 2 x 2,5 m. Włączenie do układu ulic miasta Jędrzejowa poprzez węzły zlokalizowane po północnej i południowej stronie miasta oraz poprzez węzeł drogowy na przecięciu z ul. [...]. Z uwagi na skomplikowany układ skrzyżowania obwodnicy z ul. [...] teren na realizację węzła zaznaczony na rysunku planu będzie uściślony w projekcie realizacyjnym. Pozostałe skrzyżowania z ulicami - swobodne. Odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni: 100 m dla budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. (...)"
Organ pierwszej instancji podkreślił, że według ustaleń planu, teren przewidziany pod realizację inwestycji, znajduje się w pasie terenu rezerwowanym pod realizację projektowanej obwodnicy miasta Jędrzejowa w ciągu drogi krajowej Nr 7, dla której szczegółowe ustalenia przytoczono powyżej, a zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami), ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń obowiązującego planu miejscowego.
Na podstawie ustaleń wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ pierwszej instancji wykluczył możliwość realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego zgodnie z ustaleniami tego planu w pasie terenu rezerwowanego dla potrzeb realizacji obwodnicy miasta Jędrzejowa. Stwierdzono bowiem, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów dla terenu wskazanego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.
Powołano się przy tym na treść art. 43 wyżej wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego. Jednocześnie mając na względzie, iż art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzeczono jak w rozstrzygnięciu decyzji.
Odwołanie od decyzji z dnia 29 października 2001 r., znak: [...] złożyły I. P. i D. A. współwłaścicielki działki o nr ewid. 1 położonej w J. przy ul. [...] podnosząc, iż zostały złamane ich podstawowe prawa konstytucyjne wynikające z art. 21 pk1 1 i art. 64 pkt 1-3 Konstytucji RP.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez I. P. Po rozpoznaniu odwołania D. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 października 2001 r., znak: [...].
W uzasadnieniu przytoczono i podzielono w całości argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie naruszają Konstytucji RP, w tym jej przepisów wskazanych przez odwołującą się D. A. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 14 marca 2002 r. I. P. oraz D. A. podniosły, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...] ogranicza prawo własności skarżących.
Zdaniem skarżących skoro działka o nr ewid. 1 położona w J. przy ul. [...] przeznaczona jest pod inwestycje, to powinna zostać wykupiona przez odpowiednich inwestorów.
W odpowiedzi na skargę z dnia 3 czerwca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. nie stawił się przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a P. P. - pełnomocnik I. P. i D. A. wnosił, jak w pisemnej skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zarówno decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], jak i utrzymująca w mocy tę decyzję decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...] zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym naruszono jego przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy obydwu instancji przed wydaniem decyzji w sprawie całkowicie pominęły regulację art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1999 r, nr 15, poz. 139 z późn. zm.) o zagospodarowaniu przestrzennym w jego brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Według tego artykułu, tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. W przypadku ustalenia w planie tego rodzaju zasad, wójt, burmistrz albo prezydent miasta miał kompetencje do orzekania, w drodze decyzji, o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu.
Treść powyższej regulacji wskazuje, że prawidłowa wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla obszaru oznaczonego symbolem [...] przewidujących rezerwę terenu dla projektowanej drogi ekspresowej Gdańsk - Warszawa - Kraków - Chyżne, wymagała nie tylko analizy postanowień aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również zapisów planu obowiązującego przed wejściem w życie planu aktualnie obowiązującego.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 37 ustawy o zagospodarowaniu nie wykluczył możliwości czasowego zagospodarowania terenu w razie braku w planie zapisów o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu, albowiem stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu w pierwszej kolejności rozstrzygają ustalenia planu, zawarte w nim stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Natomiast w razie braku takich postanowień w obowiązującym planie tereny nim objęte, do czasu zagospodarowania ich w sposób przewidziany w tym planie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Oznacza to, że w razie braku w planie uregulowań przewidzianych w art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu tymczasowe zagospodarowanie terenu, odmienne od ustalonego w planie, jest dopuszczalne. Wykorzystywanie i zagospodarowanie tego terenu następuje według zasad obowiązujących-przed uchwaleniem planu (uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., OPK 2/99, publ.: ONSA z 1999 r., nr 4, póz. 122).
Tymczasem w aktach sprawy znajdują się tylko fragmenty wypisów z obowiązującego w chwili orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że organy te nie prowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym treścią art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. nie zbadały zapisów planu poprzedzającego plan obowiązujący w czasie podejmowania decyzji).
Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II S.A./Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu -istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.
W przedmiotowej sprawie dołączenie do akt wyłącznie wypisu dla obszaru oznaczonego symbolem [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. jest - w świetle regulacji art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - niewystarczające.
Brak przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z punktu widzenia przesłanek z art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wykluczał podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy powinien był w tym stanie rzeczy skorzystać z kompetencji kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie przepisów postępowania - gwarantujących realizację zasady prawdy obiektywnej i zasady legalności - mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy bowiem podzielić pogląd, że Jeżeli tereny, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, dopuszczając, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystanie ich do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, to w ramach tego dotychczasowego wykorzystania terenu nie ma prawnych przeszkód, aby na tym terenie wznosić obiekty i urządzenia budowlane, mieszczące się w pojęciu "dotychczasowego wykorzystania terenu", dokonywać modernizacji, remontów, przebudowy itp. Jakikolwiek zakaz lub ograniczenie w tym zakresie byłoby sprzeczne z art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także kolidowałoby z przepisami Konstytucji RP, zapewniającymi ochronę wolności i praw obywatelskich" (E. Radziszewski: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 101 -102). W tym kontekście zarzuty skargi są uzasadnione.
Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2001 r., znak: [...].
Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).