Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 725/18

Uzasadnienie

Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Podgórze w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVII/190/2013 Rady Miejskiej Nowe Brzesko z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1. 1) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 - dalej: ustawa o ochronie zwierząt) poprzez zaniechanie wskazania, pomimo ustawowego obowiązku, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,
2. 2) art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem danego zwierzęcia, jego transportem, pobytem w schronisku oraz kosztami udzielonej opieki lekarsko - weterynaryjnej,
3. 3) art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii w sytuacji, gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane, jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań,
4. 4) art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy i Miasta Nowe Brzesko, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań,
5. 5) art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w załączniku do zaskarżonej uchwały, podanie środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określnych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie - art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy, podczas, gdy art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały takiego upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała, jako akt prawotwórczy organu gminy podlega kontroli stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ze względu na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego musi podlegać również ocenie zgodności z art. 94 Konstytucji oraz ustawowymi upoważnieniami do jej wydania.

W przedmiotowej sprawie sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały skarżący upatruje przede wszystkim w przekroczeniu przez organ ją stanowiący upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Bowiem w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zawarto delegację do ustanowienia tego rodzaju aktu przez rady gmin, na mocy której do kompetencji tych organów samorządu terytorialnego przekazano określenie programu opieki na zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, którego obligatoryjne elementy zostały wymienione w art. 11a ust. 2 tej ustawy. Wśród nich nie przewidziano nakładania na właścicieli zwierząt, w stosunku do których podjęto działania w ramach programu, jakichkolwiek obowiązków. Zapis zawarty w przywołanym już § 12 ust. 3 załącznika do uchwały nr XXVII/190/2013 został tam umieszczony bez podstawy prawnej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt koszty programu ponosi Gmina.

W związku z tym, wskazany zapis zawarty w załączniku stoi w sprzeczności nie tylko z ustawą, ale również z art. 94 Konstytucji. Przekroczenie upoważnienia ustawowego, skutkujące ingerencją w obowiązki obywateli uznane musi być za istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 4, 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, skarżący wskazał na obligatoryjny charakter elementów wymienionych w art. 11a ust. 2, w związku z posłużeniem się przez ustawodawcę wyrażeniem: "Program, o którym mowa w ust. l obejmuje". Wątpliwości nie budzi przy tym, jego zdaniem, obowiązek wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii w sposób konkretny i precyzyjny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt. II SA/Kr 398/16). Przywołane regulacje zaskarżonej uchwały są zbyt ogólnikowe: brak jest wskazania konkretnego wskazania schroniska i lekarza weterynarii, zapewniającego opiekę w razie zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt oraz uprawnionego do usypiania ślepych miotów.

Ponadto podniesiono, powołując się na wskazaną wyżej regulację art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, że program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt może obejmować jedynie usypianie ślepych miotów. W związku z tym, Rada Gminy i Miasta Nowe Brzesko nie była upoważniona do zapewnienia usypiania zwierząt chorych, których dalsze utrzymanie przy życiu wiązałoby się z cierpieniem (§13 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały nr XXVII/190/2013). Zabicie zwierzęcia w przypadku jego bezzwłocznego uśmiercenia jest możliwe tylko w trybie art. 33 ustawy o ochronie zwierząt.

Prokurator nadmienił przy tym, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała przestała obowiązywać w związku z podjęciem w dniu 27 marca 2014 r. przez Radę Gminy i Miasta Nowe Brzesko uchwały nr XXXVI/252/2014 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na rok 2014", nie może stanowić podstawy do odstąpienia od jej zaskarżenia. Zaskarżona uchwała wywołała, bowiem skutki prawne i nawet fakt, że utraciła ona moc nie zniósł skutków jej obowiązywania przed datą, w której przestała obowiązywać. Unieważnienie uchwały powoduje zaś skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i umorzenie postępowania. Podniosła, że skarga jest bezzasadna, bezprzedmiotowa, z uwagi na to, że kwestionowana uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym z uwagi na upływ czasu, na jaki została uchwalona (rok 2013).

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

W orzecznictwie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA w Warszawie: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44).

Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie winno zostać umorzone, bowiem zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Rada gminy uchwala Program opieki nad zwierzętami "corocznie do dnia 31 marca". Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała – dotycząca roku 2013 – od wielu już lat nie obowiązuje. Nie stoi to jednak na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, bowiem jako akt prawa miejscowego wywołała określone skutki prawne. Ewentualne wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego umożliwi odwrócenie tych skutków, wobec braku podstawy prawnej.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Z powyższego wynika, zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a.

Zarzuty skargi dotyczą dwóch kwestii:

1. 1. przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie:

← nałożenia na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem danego zwierzęcia, jego transportem, pobytem w schronisku oraz kosztami udzielonej opieki lekarsko – weterynaryjnej (§ 12 ust. 3 załącznika do uchwały)

← zobowiązanie lekarza weterynarii do podania środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia (§ 13 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały)

1. 2. niewystarczająco szczegółowego – wbrew przepisom ustawy -uregulowania niektórych kwestii:

← brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

← nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy i Miasta Nowe Brzesko,

← ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii.

Wszystkie te zarzuty są zasadne, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Rację ma Prokurator, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt, które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 12 ust. 3 programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęte zostało także postanowienie § 13 ust. 2 pkt. 4 programu, dotyczące uprawnienia lekarza weterynarii do podania środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia. Warunki uśmiercania zwierząt reguluje art. 33 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z ust. 3 i 4 tego przepisu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii (...). W razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii.

Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, z których wynikają zasady postępowania w tego rodzaju przypadkach, nie ma potrzeby wprowadzania regulacji w tym zakresie do prawa miejscowego, nawet jeśli postanowienia uchwały nie są co do zasady sprzeczne z treścią ustawy. Przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie zawiera upoważnienia dla Rady Gminy do umieszczania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jakichkolwiek regulacji w tym zakresie.

Zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4, 6, 8 przez ogólnikowość postanowień i nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt,

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt.

Naruszono art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym schronisku dla zwierząt. Obowiązkiem Gminy jest przekazanie każdego odłowionego zwierzęcia do legalnego, jednoznacznie określonego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzę powinno zostać poddane sterylizacji albo kastracji. Przepis ten mówi, bowiem, że program obejmuje m.in. "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Wyjątkiem od tej zasady mogą być oczywiście sytuacje, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu. Podobnie brak szczegółowego uregulowania w zakresie usypiania ślepych miotów (art. 11 a ust 2 pkt 6 ustawy) i zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11 a ust 2 pkt 1 i 8 ustawy).

W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta, bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.).