Uzasadnienie
W dniu 22 czerwca 1995r. S.P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku handlowego - kwiaciarnia na istniejących szaletach na działce nr 1 w T. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lipca 1995r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 8, art. 40 ust. 1, 2 i 4, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 104 kpa, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr XX/116/92 Rady Gminy w Tymbarku z dnia 11 sierpnia 1992r. (Dz. U. Woj. nowosądeckiego Nr 22, poz. 227 z 11 września 1992r.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku handlowego - kwiaciarnia na istniejących szaletach na działce nr 2 i warunkach określonych w załączniku opisowym i graficznym do decyzji.
W uzasadnieniu organ l instancji podał, że zgodnie z powołanym planem miejscowym nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w obrębie terenu o symbolu [...], czyli centrum administracyjno - usługowe gminy - koncentracja usług o znaczeniu ponadlokalnym i lokalnym o uzupełniającej funkcji mieszkaniowej i może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę z zachowaniem warunków ustalonych decyzją. Ponadto zamierzenie inwestora uzyskało wymagane uzgodnienia, opinie i stanowiska właściwych organów i instytucji. W załączniku nr [...] do decyzji określono, że:
- - budynek handlowy - kwiaciarnia ma powstać na istniejących szaletach i zwężeniu o 1,20 m względem obrysu istniejących szaletów od strony zachodniej;
- - wykluczona jest zabudowa poza obrys zewnętrzny istniejących szaletów;
- - należy zachować warunki podane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w N.;
- - doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków nastąpi przy wykorzystaniu instalacji istniejących w szaletach, a składowanie śmieci w koszach wewnątrz budynku;
- - w planie realizacyjnym należy prawidłowo rozwiązać odprowadzenie wód opadowych oraz zachować przepisy dotyczące odległości od granic sąsiednich nieruchomości;
- - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć uzgodnienia lub stanowiska Zakładów Energetycznego i Gazowniczego w L. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków
Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M..Z., która podniosła, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, gdyż kształt pawilonu nie pasuje do zabudowy wokół rynku, a budynek ten zasłoni widoczność i ograniczy dostęp światła do jej nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 1995r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 kpa oraz w związku z art. 40 ust. 1 i 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 3 pkt 2 oraz art. 42 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym M.Z. przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do sąsiadów w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Jednak, zdaniem Kolegium, w granicach tych nie mieści się zakwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest tylko urzędowym poświadczeniem możliwości realizacji inwestycji planowanej przez inwestora w oparciu o ustalenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki jest prawem lokalnym ustalonym przez lokalne władze uchwałodawcze, czyli Radę Gminy i obliguje lokalne władze wykonawcze, czyli Zarząd Gminy i Wójta do przestrzegania jego zapisów, stosownie do postanowień ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium wyjaśniło też, że szczegółowe postępowanie w zakresie problemów przestrzennych powinno toczyć się odrębnie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i Kodeksu cywilnego. Przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje bowiem wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie budowlane nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast określenie szczegółowych, konkretnych warunków i rozwiązań przestrzennych dotyczących zrealizowania zamierzonej inwestycji należy do elementów postępowania związanego z przygotowaniem i wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki oraz udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o art. 34 ust. 4 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Kolegium wskazało też, że w przedmiotowej decyzji, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawarto klauzulę obejmującą wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie wystarczającym na tym etapie działań przygotowawczych inwestora, zmierzających do budowy przedmiotowego obiektu handlowego.
Kolegium uznało, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w rysunku i tekście w/w aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. i dlatego nie dopatrzyło się niezgodności z prawem w działaniach organu l instancji.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła M.Z., zarzucając naruszenie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinno być poprzedzone uzgodnieniami z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zakładem energetycznym, gazowniczym, wodociągowym oraz służbami ochrony środowiska i sanitarnymi. Skarżąca podniosła, że nie został zbadany stan techniczny istniejących szaletów oraz że była ona pozbawiona udziału w postępowaniu, ponieważ nie otrzymywała uzgodnień uzyskiwanych w toku postępowania.
Ponadto podała, że wnioskodawca w postępowaniu o wydanie decyzji wzizt jest członkiem Rady Gminy T., a tym samym Wójt tej Gminy powinien być wyłączony od rozpoznania sprawy. Skarżąca wniosła też w o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że wszystkie wymagane uzgodnienia zostały w przedmiotowej sprawie dokonane, a te, które wskazuje skarżąca, dotyczą jedynie inwestycji o szczególnym charakterze. Kolegium wskazało, że skarżąca został powiadomiona o wszczęciu postępowania w dniu [...] czerwca 1995r. i mogła zapoznać się ze wszystkimi dokumentami, w tym też z uzyskanymi uzgodnieniami. Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1996r. sygn. akt SA/Kr 2065/95 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestników A.K. i J.K..
Ponadto w sierpniu 2002r. uzyskano informację, że zmarła też skarżąca M.Z.
Pismem z dnia 6 stycznia 2009r. U.Z. poinformowała, że jest następcą prawnym zmarłej M.Z. i przedstawiła umowę darowizny na jej rzecz dotyczącą nieruchomości zmarłej skarżącej.
Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), podjął z urzędu postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż wskazane w skardze.
Ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zakończyło się dnia 29 sierpnia 1995r. kontrola wydanych w nim decyzji musi być prowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), która obowiązywała w czasie orzekania przez organy l oraz II instancji.
Art. 41 ust. 2 w/w ustawy wskazuje, jakie elementy powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek taki winien zawierać określenie:
- 1) granic terenu objętego wnioskiem;
- 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz "charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów;
- 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt. 2 lit.b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie.
Analiza wniosku S.P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożonego w niniejszej sprawie wskazuje, że wymogi stawiane wnioskowi w powyższym przepisie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione. Wniosek w ogóle nie określa parametrów technicznych inwestycji (w miejscu "podstawowe parametry techniczne" widnieje wpis: "nie występuje", który prawdopodobnie odnosi się do wpływu projektowanej inwestycji na otoczenie i środowisko). Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczy się na wniosek, a zatem treść wniosku zakreśla ramy tego postępowania.
Nadto brak dołączonej do wniosku mapy z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Załączona mapa nie spełnia w/w warunku. Jest ona niepotwierdzoną za zgodność kserokopią planu realizacyjnego projektowanego obiektu, sporządzonego na mapie nie zawierającej żadnej adnotacji co do jej aktualności, a przede wszystkim brak na niej granic terenu objętego wnioskiem. Brak określenia we wniosku charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz brak określenia terenu objętego wnioskiem stanowią istotny brak wniosku i organ prowadzący postępowanie powinien dążyć do jego uzupełnienia przez wnioskodawcę. Tymczasem Wójt Gminy T. nie wezwał do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, a tym samym wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o wniosek niespełniający wymogu z art 41 ust. 2 pkt 4 ustawy. Takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja organu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji jest zawieszona niejako w próżni, gdyż nie odnosi się do tego, czego we wniosku domaga się wnioskodawca.
W niniejszej sprawie samo określenie, że będzie to "budynek handlowy - kwiaciarnia na istniejących szaletach" jest określeniem zbyt ogólnym i nie pozwala ustalić nawet w ogólnym zarysie parametrów technicznych inwestycji objętej wnioskiem ani określić terenu inwestycji. Kolejną istotną wadą decyzji organu l instancji jest brak stosownego załącznika, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt.
6) ustawy, tj. wyznaczonych na mapie w stosownej skali linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja ta błędnie zresztą określa wymagany załącznik jako "mapę do celów projektowych w skali 1:500 + wykaz właścicieli działek sąsiednich". Żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje jako załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "mapy do celów projektowych". Brak takiego załącznika w aktach sprawy należy uznać za naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, skoro tylko spełnienie wymogów przewidzianych w art. 41 ustawy decyduje o zakresie merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś spełnienie wymogów co do składników i treści decyzji wzizt określonych w art. 42 ustawy decyduje o prawidłowości ustalenia przez organ na jakich warunkach może dojść do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto, skoro nie jest możliwe ustalenie, jaki stan faktyczny był podstawą orzeczenia organu, uzasadniony jest w stosunku do organu l instancji zarzut naruszenia art. 7 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zwrócić należy nadto uwagę, iż we wniosku wszczynającym postępowanie, jako teren inwestycji określono działkę nr 1, natomiast utrzymaną w mocy przez SKO decyzją organu l instancji ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr 2 czego nie sposób uznać za omyłkę. Wymaga więc wyjaśnienia, jakiej nieruchomości dotyczyło postępowanie, skoro w kluczowej kwestii orzeczono niezgodnie z wnioskiem. Powyższe braki i uchybienia nie pozwalają na zweryfikowanie przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organ l instancji.
Wskazane wyżej wady decyzji Wójta Gminy dotyczą również decyzji organu odwoławczego, który ich nie dostrzegł ani tym bardziej nie usunął, uznając bezpodstawnie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo.
W kwestii zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione, bowiem organy orzekające przeszły do porządku nad treścią art. 40 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymagają uzgodnienia z organami, o których mowa w pkt. 1-5 przepisu. Z treści załącznika nr [...] wynika, że należy bezwzględnie zachować warunki podane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W aktach administracyjnych znajduje się pismo tego organu z dnia 6.05. 1994 r. (a więc sprzed wszczęcia postępowania adm.) skierowane do S.P., w którym zawarto uwagi i zastrzeżenia "do przedłożonego projektu". Brak natomiast - wbrew twierdzeniom obu organów obu instancji uzgodnienia, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt. 4., oraz jakichkolwiek ustaleń, czy w sprawie istniał wymóg uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dopiero z odpowiedzi na skargę miałoby wynikać, że inwestycja planowana jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską.
Odpowiedź na skargę nie może stanowić jednak uzupełnienia decyzji ani jej uzasadnienia. Ponadto pismo zlegające w aktach administracyjnych nie jest postanowieniem wydanym w trybie art. 106 kpa, o które winien się zwrócić organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wzizt i zawiera uwagi dotyczące projektu budowlanego, podczas, kiedy uzgodnienie w postępowaniu wzizt jest uzgodnieniem o szerszym zakresie. Z kolei znajdujące się w aktach postanowienie Wojewody (k. [...] akt. adm.) wydane zostało na wniosek S.P. a nie organu prowadzącego postępowanie o wydanie decyzji wzizt. Nie wiadomo również, czego wniosek ten dotyczył. Organ nie dokonał żadnych ustaleń, których wynik nakazywałby zwrócić się o uzgodnienie warunków do organu, o którym mowa w p-cie 2 art. 40 ust. 4 ustawy. Zaskarżona decyzja została więc w zakresie dotyczącym treści art. 40 ust. 4 pkt. 2 i 4 wydana z naruszeniem tych przepisów oraz art. 7 kpa, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik postępowania.
Nie wiadomo bowiem, jakie uzgodnienia były konieczne, a jeżeli tak, to czy byłyby one pozytywne dla zamierzenia, o którym mowa we wniosku wszczynającym postępowanie. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące wątpliwości skarżącej co do stanu technicznego szaletów i możliwości wzniesienia nad nimi planowanego kiosku. Te kwestie podlegają rozpatrzeniu w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 ust. 7 kpa. Wójt jako organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mógłby podlegać wyłączeniu na podstawie art. 25 kpa. Jednakże wnioskodawca jako radny Rady Gminy nie jest osobą, o której mowa w § 1 pkt. 1 i pkt. 2 tego przepisu.
Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś dla usunięcia wskazanych wad konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.