Uzasadnienie
Wójt Gminy L. decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r., znak:[...] odmówił wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom oraz nie stwierdził naruszenia stanu wody na gruncie działek nr [...],[...],[...] poprzez wykonanie wałka ziemnego, podwyższenie terenu i wykonanie nakładki asfaltowej ze szkodą dla działki nr [...] w miejscowości P, Gmina C. W uzasadnieniu wskazano dotychczasowy stan sprawy. W szczególności, że postępowanie toczy się od 2004r., poprzednio wydawane decyzje były uchylane przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny. Ostatnio decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak:[...] Wójt Gminy L. odmówił wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub przywrócenie do stanu poprzedniego, nie stwierdzając szkody na działce nr [...]. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez SKO w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 1396/13 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. z dnia 12 sierpnia 2013 roku nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności w zakresie wykonanej nakładki asfaltowej.
W przedmiotowym wyroku wskazano także, iż w sprawie konieczne jest rozpatrzenie zakresu zmiany stosunków wodnych mogących mieć wpływ na nieruchomość skarżących przy uwzględnieniu wszystkich elementów stanu faktycznego odpowiadających dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu podjęcie działań w celu kompleksowego rozpoznania przyczyn zmiany stanu wód i ich wpływu na nieruchomość D.K..
Ponownie rozpatrując sprawę i uzasadniając decyzję organ I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania ze szczególnym wskazaniem na fakt dokonania w dniu 20 maja 2014 roku oględzin terenu, podczas których stwierdzono i opisano w protokole zmiany jakie zostały dokonane od czasu poprzednich oględzin. Zlecono aktualizację opinii poprzez wykonanie pomiarów geodezyjnych, która jednak nie została zrealizowana gdyż D.K. uznała ją za zbędną potwierdzając, iż murek ogrodzenia i podjazd zostały podwyższone w stosunku do pierwotnego, ustalonego stanu, Jednocześnie przesłuchano świadka: właściciela nieruchomości sąsiedniej, uzyskano wyjaśnienia od Wójta Gminy C., jak i przyjęto zastrzeżenia i uwagi stron postępowania.
Dokonując ustalenia stanu faktycznego organ I instancji wskazał, iż istotne było czy został zmieniony stan wody na gruncie z powodu wykonania: nakładki bitumicznej na drodze gminnej, "wałka ziemnego" przy działce nr [...] i skierowanie rynien z budynku nr [...] na działkę drogową nr [...] oraz podniesienia poziomu terenu i zlokalizowania "blaszaka" bez rynien na działce nr [...].
W zakresie nakładki bitumicznej stwierdzono, że zmiana ta wpłynęła na zmianę stanu wody na gruncie (zmienił się współczynnik spływy) natomiast nie w takim stopniu aby mogło to powodować szkody na gruntach sąsiednich. Droga gminna istnieje już od dawna i zawsze znajdowała się powyżej nieruchomości nr [...] jak i nr [...], była drogą tłuczniową, która podobnie jak jezdnia asfaltowa nie posiadała odwodnienia. W kwestii wykonania konserwacji rowu melioracyjnego - wykonanie takich prac powoduje usprawnienie przepływu wód opadowych w przedmiotowym rowie, a co za tym idzie poprawę warunków wodnych na tym terenie. Powierzchnia zlewni pozostaje niezmienna, a na ilość wód może wpływać jedynie częstotliwość i intensywność opadów atmosferycznych, jak i sposób zagospodarowania terenu.
Co do podnoszonego zarzutu zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] spowodowanego jej nadsypaniem uznano, iż nie ma to wpływu na kierunki spływu wód opadowych. Natomiast podmurówka ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], jak i od strony drogi gminnej została podwyższona, co uniemożliwia przedostawanie się wód opadowych na działkę wnioskującej. Co do wykonanych prac D.K. złożyła oświadczenie do protokołu z dnia 20 maja 2014 r., iż wykonała murek ogrodzeniowy na już istniejącym, nadsypała wjazd na swoją nieruchomość drobnym kamieniem, który zabezpieczyła od drogi krawężnikiem. Strona potwierdziła wykonanie tych prac w piśmie z dnia 17 września 2014 r. Zrezygnowano więc z wykonania aktualizacji opinii wodno - prawnej, która miała zobrazować zmianę w terenie od ostatnich oględzin. Strony opisały, jakich zmian dokonały i żadna z nich nie kwestionowała i nie podważała, że zostały one wykonane.
Jednocześnie w wyroku Sądu z dnia 21 stycznia 2014 r. nie było mowy o wykonaniu aktualizacji opinii hydrologicznej, a o dopuszczeniu dowodu, np. z przesłuchania świadka. Organ stwierdził, iż tego rodzaju prace zabezpieczają nieruchomości przylegające do drogi przed zalewaniem wodami opadowymi. We wskazanym wyżej protokole strona również oświadczyła, że w dniach 14, 15 maja 2014 r. wody opadowe zalegały na drodze gminnej, ale nie zalały działki nr [...]. Zgodnie z informacjami uzyskanymi ze strony internetowej Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w tych dniach wystąpiły obfite opady deszczu. Wykonana kratka, omówiona już kilkakrotnie w poprzednich decyzjach organu również poprawia sytuację, gdyż odprowadza wody opadowe z drogi, których odbiornikiem jest przedmiotowy rów. Problem pojawia się wtedy, gdy intensywnie pada deszcz w rejonie całej zlewni i rów melioracyjny nie jest w stanie przejąć tak dużej ilości wód.
Jest to zjawisko powszechnie występujące przy rowach, czy ciekach naturalnych, gdzie w danym przedziale czasowym panują niekorzystne warunki atmosferyczne, tj. intensywne bądź długotrwałe opady deszczu.
Z kolei pismo D.Z. dostarczone przez D.K. dotyczące zalewania wodami z drogi gminnej posesji nr [...] w P. zostało przesłane do załatwienia zgodnie z właściwością. Nieruchomość ta znajduje się przy dalszym odcinku drogi w kierunku potoku [...] i nie była szczegółowo omawiana w prowadzonym postępowaniu, także opinia sporządzona przez biegłego nie brała pod uwagę możliwości szkodliwego wpływu wykonania nakładki bitumicznej na działkę nr [...]. Powyższy problem powinien być przedmiotem odrębnego postępowania.
Organ uznał więc, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie, lecz bez negatywnego wpływu tej zmiany na działkę nr [...], tj. iż podnoszone przez skarżącą prace nie miały wpływu na szkody na działkach sąsiednich.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D.K. wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 10 § 1, 12, 35, 36, 77, 79, 80, 107 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego. W szczególności materiał dowodowy w zakresie opinii hydrologicznej nie został wykonany w sposób właściwy, bowiem nie obejmuje faktycznego stanu wody na gruncie - nie obejmuje całego terenu zalewanego gruntu - części drogi o innym numerze tj. [...] oraz rowu melioracyjnego, którego współwłaścicielem jest gmina. Zgodnie z przedstawioną opinią hydrologiczną rów melioracyjny jest drożny, istniejąca kratka ściekowa spełnia swoją rolę i przejmuje wody opadowe z całej zlewni tj. m.in. z dwóch dróg i terenu przyległego, bez uwzględnienia obliczeń i zlewni z tego terenu ani długości i średnicy istniejącego rowu i przepustów oraz faktu, że rów melioracyjny w tym rejonie odbiera wodę z odcinka co najmniej ok. 2 km z terenem przyległym.
Opinia kończy się opisem terenu przed rowem melioracyjnym i kratką ściekową, co oznacza, iż brana jest pod uwagę tylko woda z połowy połaci dachowej budynku mieszkalnego oraz fragmentu drogi o nr [...] - co nie uwzględnia rzeczywistego stanu wody na gruncie w omawianym rejonie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 kwietnia 2015r. znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż najistotniejsze dla rozpoznania sprawy są działania organu I instancji podjęte po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 21 stycznia 2014 roku sygn. akt II SA/Kr 1396/13, którym organy są związane, zwłaszcza co do uzupełnienia postępowania. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji, pismem z dnia 6 maja 2014 r., [...] wezwał strony przedmiotowego postępowania do udziału w wizji w terenie, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego na gruncie. Dnia 20 maja 2014 r. dokonano oględzin terenu, podczas których stwierdzono i opisano w protokole zmiany jakie zostały dokonane od czasu poprzednich oględzin.
Kolejno, w czerwcu 2014 roku organ I instancji zwrócił się zarówno do Wójta Gminy w C. jak i D.K. o udzielenie wyjaśnień i dostarczenie dokumentów będących w posiadaniu stron, związanych z przedmiotową sprawą, stanowiących ewentualny materiał dowodowy. W prowadzonym postępowaniu przesłuchano świadka - właściciela nieruchomości sąsiedniej, uzyskano wyjaśnienia od Wójta Gminy C., jak i przyjęto zastrzeżenia i uwagi stron postępowania. Pismem z dnia 1 grudnia br. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego. W ustawowo przewidzianym terminie nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski. Tak więc, przed wydaniem decyzji od której odwołanie jest przedmiotem rozpatrywania Wójt Gminy L. dysponował materiałem dowodowym na który składa się w szczególności: obszerny materiał fotograficzny, protokoły z oględzin terenu oraz materiał dostarczony przez strony postępowania, opinia biegłego. Wszystkie ustalenia biegłego zostały poparte szczegółowymi badaniami i pomiarami geodezyjnymi.
Dodatkowo w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uzyskano wyjaśnienia od Wójta Gminy C., pozyskano dowód z przesłuchania świadka T.S. - właściciela nieruchomości sąsiedniej. Kolegium ustaliło, że odwołująca D.K. przedłożyła uwagi i żądania, jak i materiał fotograficzny na płycie CD. Zapisany obraz dokumentuje okoliczność zatapiania działki numer [...] i innych działek leżących bezpośrednio przy drodze gminnej w czasie deszczu. Zebrane w aktach sprawy zdjęcia także wskazują na fakt, iż przy obfitych opadach deszczu wody opadowe płyną całą szerokością drogi zalewając nieruchomości przyległe do drogi. Świadek w sprawie – T.S. w protokole z dnia 29 września 2014 roku - karta [...] i n., oświadczyła, że jej posesja jest również podtapiana, jednak przyczyny takiego stanu dopatruje się w zbyt małej przepustowości "mostku" na działkę Państwa S. i podwyższeniu drogi. Za taki stan wini również anomalie pogodowe, które ostatnio zwiększyły swoją częstotliwość.
A.S. oświadczył w protokole z dnia 20 maja 2014 roku - karta [...] i n., że do podtopienia jego nieruchomości doszło w 2013 roku w czasie oberwania chmury. Dodatkowo świadek ten oświadczył, że jego działka znajduje się poniżej poziomu drogi gminnej.
Kolegium stwierdziło także, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ustalił, że wykonanie nakładki bitumicznej na drodze wpłynęło na zmianę stanu wody na gruncie, bowiem zmienił się współczynnik spływu, natomiast nie w takim stopniu aby mogło to powodować szkody na gruntach sąsiednich. Droga gminna zawsze znajdowała się powyżej nieruchomości nr [...] jak i nr [...], była drogą tłuczniową, która podobnie jak jezdnia asfaltowa nie posiadała odwodnienia. Kolegium stwierdziło zatem, że art. 29 ustawy Prawo wodne należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający dla jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem, a szkodą.
W orzecznictwie podkreśla się też, że zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może ona polegać między innymi na zmianie naturalnego ukształtowania terenu np. poprzez nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięciu ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu z kostki brukowej podjazdów i chodników, wzniesienie betonowego ogrodzenia, a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka przesłanka.
Skargę na powyższą decyzję złożyła D.K. podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty zawarte w odwołaniu, w zakresie naruszenia art. 6, 7, 8, 76 § 3, 77 § 1, 80 i 84 kpa oraz art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego.
Skarżąca zakwestionowała opinię hydrologiczną jako niepełną i nie obejmującą wystarczającego obszaru oceny – tylko część drogi i bez rowu melioracyjnego. Podała, iż kratka ściekowa nie spełnia swojej roli nawet przy niewielkich opadach – woda płynie obok kratki w kierunku jej działki zamiast do rowu melioracyjnego, co potwierdza świadek T.S.,, lecz organ to pominął. Organ pominął zwłaszcza ustalenie stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] wzdłuż drogi gminnej na działce [...]. Spływająca po nich woda przedostaje się na działkę nr [...] za kratkę ściekową i w rejon działki skarżącej.
W ocenie skarżącej organ nie zbadał w niniejszej sprawie jaki wpływ na zmianę stosunków wodnych w spornym terenie ma rura odwadniająca drogę gminną na działce [...], zbierającą nadwyżki wody lecz nie mogąca jej potem bezpiecznie zmagazynować. Wskazała także na dwa dodatkowe wyloty z tej rury z wyjściem do rowu melioracyjnego, a także dwa wyjścia z rowu na działki prywatne. Powyższe powoduje, w jej ocenie, że woda spływa i zalewa działki w okolicy drogi. Skarżąca zakwestionowała opinię biegłego także w zakresie spełniania funkcji przez kratkę ściekową i rów melioracyjny. Stan wody w momencie opadów jest znacznie większy niż przedstawiony w opinii.
Z kolei przedmiotowy wałek ziemny na działce A.S. powoduje zatrzymywanie wody i następnie zalewanie działki skarżącej. Zatem niewystarczające w opinii jest wskazywanie, że rów jest na odcinku do rowu melioracyjnego i zakończenie oceny stanu wody przed tym rowem. Skarżąca wskazał także, iż w 2013r. gmina wykonała wał ziemny od strony działki nr [...], który także zmienił stosunki wodne, gdyż wał ograniczył odpływ wody i spowodował, iż rów melioracyjny został dodatkowo tym obciążony. Skarżąca wskazała, iż z uwagi na to nie wpuściła biegłego na swoją działkę w celu jej zbadania, gdyż doprowadziłoby to do ponownego ograniczenia jego opinii do niewielkiego obszaru jej działki i działek sąsiednich, bez uwzględnienia w/w innych uwarunkowań.
Skarżąca w konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga D.K. jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z powodu naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 75 kpa i z art. 84 § 1 kpa oraz art. 78 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrola przeprowadzonego postępowania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe, a więc wszystkie swoje ustalenia, w tym opinię biegłego, które jako dowody potem posłużyły do rozstrzygnięcia, organy ograniczyły do badania niewielkiego odcinka terenu obejmującego działkę skarżącej, kilka działek sąsiednich i fragment drogi gminnej prowadzącej do tych działek. Już jednak z samej treści pism skarżącej składanych w toku długiego postępowania administracyjnego (prowadzonego od 2004r.) wynika, iż o ile we wniosku wszczynającym sprawę wskazywano na wpływ działań A.S. (wał ziemny) na jego działce oraz gminy (wykonanie nawierzchni asfaltowej na pobliskiej drodze), to w toku postępowania pojawiały się dalsze kwestie i sugestie stron co do zalewania ich działek, w tym wpływu na to dalej położonej drogi gminnej i jej przebudowy (na działkach [...] i [...] wzdłuż drogi gminnej na działce [...]), czego organ nie zbadał w tym postępowaniu, lecz wyłączył do odrębnego.
Tymczasem z pism skarżącej składanych w toku postępowania wynika, iż stosunki wodne w tym terenie są bardziej złożone i nie można ich ograniczać do tego niewielkiego obszaru przyjętego przez organy do oceny. Skarżone organy nie zbadały w tym postępowaniu istotnej kwestii, tj. czy wskazywane działania (na działkach nr [...] i [...] wzdłuż drogi gminnej na działce [...]) mogły mieć charakter zmiany stosunków wodnych i wpływ na zalewanie działki skarżącej. W ocenie Sądu, żeby prawidłowo stwierdzić, czy zmiany dokonane przez A.S. na jego działce oraz przez gminę poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej, spowodowały zmiany stosunków wodnych mogących mieć wpływ na powstanie szkody dla działek sąsiednich (w tym działki skarżącej – poprzez jej zalewanie wykazane poprzez dokumentację fotograficzną - Płyta Cd – karta 662, także zdjęcia k. [...]), nie jest wystarczające ograniczenie się do zbadania stosunków wodnych tylko na tych działkach i pobliskiej drodze, bez zbadania całokształtu stosunków wodnych w całym terenie mogącym oddziaływać na zalewany obszar.
W tym względzie zatem uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynika postępowania było zwłaszcza zlecenie biegłemu tak ograniczonej opinii odnoszącej się tylko do przyległych działek i najbliższego odcinka drogi. Treść powyższego zlecenia wskazuje w związku z tym na przyjęcie z góry przez organ oceny, iż powyżej opisane okoliczności nie miały wpływu na zmianę stosunków wodnych, co było przedwczesne i niczym nieuzasadnione. Organy tego nie badały i nie wyjaśniły.
Wobec zaistnienia powyższych braków w postępowaniu dowodowym, jednocześnie nie zostały wykonane zalecenia z wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 1396/13, który nakazywał rozpatrzenie zakresu zmiany stosunków wodnych mogących mieć wpływ na nieruchomość skarżącej przy uwzględnieniu wszystkich elementów stanu faktycznego odpowiadających dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Sąd wskazał przy tym na konieczność podjęcia działań w celu kompleksowego rozpoznania przyczyn zmiany stanu wód i ich wpływu na nieruchomość D.K. Nakazowi temu nie czyni zadość przesłuchanie kilku świadków, przy jednoczesnym zasłanianiu się brakiem współpracy w toczącym się postępowaniu ze strony D.K. Istotne dla ewentualnych wniosków w niniejszej sprawie są precyzyjne ustalenia, czego dotąd nie uczyniono, w ramach ekspertyzy biegłego okoliczności podanych powyżej tj. czy wskazywane działania na działkach nr [...] i [...] wzdłuż drogi gminnej na działce [...], lub innych pobliskich działkach, mogły mieć charakter zmiany stosunków wodnych i wpływ na zalewanie działki skarżącej. Powinno się w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe również co najmniej dowody z oględzin tego terenu i przesłuchania świadków.
W związku z opisanymi uchybieniami w postaci nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego skarżony organ nie miał, w ocenie Sądu, wystarczających i przekonywujących podstaw do wyprowadzania w oparciu o art. 29 ust. 1 prawa wodnego wniosków co do braku możliwości zastosowania jego dyspozycji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny, należycie przeprowadzić postępowanie z zachowaniem wymogów z art. 7 i 77 kpa, w tym co najmniej w zakresie stwierdzonych powyżej uchybień, rozpatrzeć wszelkie wnioski i zarzuty stron z poszanowaniem art. 8 kpa, nakazującym prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a