Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Starosty Olkuskiego (dalej: skarżący), działającego za Skarb Państwa, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 1 kwietnia 2022 r. znak SKO/OŚ/4170/466/2021 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Bukowna z 19 listopada 2021 r. znak ŚR.606.10.2.2020, którą nałożono na Starostę Olkuskiego obowiązek usunięcia odpadów zgromadzonych na działce nr [...]1 w obrębie ewidencyjnym [...].
W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji otrzymał zgłoszenie o odpadach – płytach azbestowych, oponach i śmieciach komunalnych – zalegających w okolicach skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w [...] na działkach [...]/1 (dalej: przedmiotowa działka), [...] (dalej: pozostałe działki). Organ zwrócił się do skarżącego o uporządkowanie terenu, stwierdzając, że właścicielem działek, na których zalegają śmieci, jest Skarb Państwa.
W odpowiedzi, skarżący wskazał, że uporządkowanie terenu na pozostałych działkach nie leży w jego gestii, bowiem skarżący nie jest podmiotem władającym powyższym terenem. W ocenie skarżącego, zarządzają nim Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.
Po ponownym wezwaniu skarżącego do uporządkowania terenu, organ I instancji postanowieniem z 23 lutego 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na wymienionych wyżej działkach. Dnia 11 marca 2021 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem przedstawicieli wezwanego Nadleśnictwa [...]. W terenie stwierdzono obecność odpadów, jednak do protokołu oględzin przedstawiciele Nadleśnictwa oświadczyli, że przedmiotowe odpady znajdują się na działce niebędącej w zarządzie Nadleśnictwa.
Następnie organ podzielił dotychczas prowadzone postępowanie na postępowanie dotyczące przedmiotowej działki oraz postępowanie dotyczące pozostałych działek.
Dnia 11 czerwca 2021 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem przedstawicieli skarżącego. W terenie stwierdzono zaleganie w/w odpadów. Przedstawiciele skarżącego do protokołu oględzin oświadczyli jednak, że nie są w stanie stwierdzić, czy odpady znajdują się na przedmiotowej działce.
W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, skarżący pismem z 26 lipca 2021 r. zwrócił się do organu o wskazanie, w oparciu o jakie dowody organ stwierdził, że odpady znajdują się w granicach przedmiotowej działki. Wyjaśniając powyższe, organ oświadczył, że nastąpiło to "w wyniku przeprowadzenia postępowania".
Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że niniejszy teren nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Na podstawie uproszczonych wypisów z rejestru gruntów organ ustalił, że właścicielem wszystkich pięciu działek jest Skarb Państwa. W przypadku pozostałych działek organ uznał, że Skarb Państwa reprezentowany jest przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...], jako władającego działkami.
Organ zauważył, że w z rejestru gruntów wynika, że z kolei przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Drogowego w Olkuszu. W ocenie organu, Zarząd Drogowy jest powiatową jednostką organizacyjną, niezwiązaną majątkowo z własnością Skarbu Państwa i nieposiadającą osobowości prawnej. Organ stwierdził, że przedmiotowa działka jest zajęta na drogę publiczną, w związku z czym działka ta wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym na podstawie art. 23 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) gospodaruje starosta. Organ powołał się na oględziny, które miałyby dowodzić, że obecność odpadów stwierdzono na przedmiotowej działce. Nie znaleziono żadnych przesłanek pozwalających na wskazanie podmiotu, który zdeponował te odpady. Organ przywołał art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), zgodnie z którym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przyjęto zatem, że podmiotem odpowiedzialnym za odpady jest skarżący.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ nie dysponuje żadnymi dowodami, że odpady zlokalizowane są w granicach przedmiotowej działki, a nie na działkach sąsiednich. Ponadto skarżący podniósł, że nie posiada uprawnień do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne, zatem nie może być podmiotem zobowiązanym do działań w stosunku do przedmiotowej działki.
Organ odwoławczy decyzją z 1 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zgodnie z prawem przyjął, że podmiotem odpowiedzialnym za odpady jest właściciel działki, czyli Skarb Państwa reprezentowany przez skarżącego. Dodał, że zarząd dróg nie może być odpowiedzialny w miejsce skarżącego, bowiem ten pierwszy nie posiada osobowości prawnej i nie może reprezentować Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu. Podał, że składowanie odpadów na przedmiotowej działce wynika z protokołu z wizji lokalnej oraz dołączonych do protokołu fotografii.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- – art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w kwestii dokładnej lokalizacji odpadów oraz przez dowolną ocenę dowodów,
- – art. 1, 19 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa droga stanowi drogę publiczną oraz, że jakąkolwiek drogą publiczną zarządza starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej,
- – art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię, że zarządy dróg publicznych nie mogą być uwzględnione w świetle ustawy o odpadach.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżący podkreślił, że trzykrotnie sygnalizował, że brak jest ustaleń czy odpady zalegają na przedmiotowej działce, zaś organy tych okoliczności nie wyjaśniły. Zaznaczył, że odpady nie zalegają na drodze, lecz w pobliżu – między drzewostanem. W ocenie skarżącego, ludzki wzrok nie jest na tyle dokładny, żeby umożliwiał dostrzeżenie geodezyjnych granic działek w terenie, w którym brak jest fizycznych granic. Dlatego oględziny i fotografie nie pozwalają na racjonalną ocenę, czy odpady mieszczą się w granicach nieruchomości.
Skarżący dodał, że nie ma dowodu na zaliczenie drogi na przedmiotowej działce do kategorii dróg publicznych. Ponadto ustawa o drogach publicznych nie zalicza starosty do zarządców dróg. Skarżący dodał, że zarząd drogowy, jako jednostka organizacyjna powiatu, może być posiadaczem odpadów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
W wyniku przeprowadzonej w powyżej wyznaczonych ramach kontroli zgodności z prawem skarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie I instancji jest dowodowo prawidłowe i zawiera wyczerpujące rozpatrzenie materiału dotyczącego sprawy. Zastrzeżenia te Sąd formułuje odnosząc się do kwestii ustalenia dokładnej lokalizacji przedmiotowych odpadów.
Zgodnie z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzupełnienie powyższej zasady jest zawarte w art. 77 § 1 K.p.a. Przepis ten wymaga, aby organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jak zaś stanowi art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Aby można było dokonać subsumpcji normy prawnej, konieczne jest bezsprzeczne ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z zasadami wynikającymi z powyżej cytowanych przepisów.
Odnosząc się do powyższych rozważań, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie, na podstawie dwukrotnie przeprowadzonych wizji lokalnych (oględziny z 11 marca 2021 r. i z 11 czerwca 2022 r.), organy stwierdziły, że w okolicach skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w [...], znajdują się odpady. Okoliczność ta nie jest sporna między stronami. Organy ustaliły także rodzaj tych odpadów, wskazując, że są to płyty azbestowe, opony i śmieci komunalne. W materiale dowodowym brak jest jednak dowodów, na podstawie których można stwierdzić, że odpady znajdują się na przedmiotowej działce. W szczególności lokalizacja odpadów, widocznych na fotografiach, nie została odzwierciedlona na żadnej mapie. Z fotografii wynika, że nie wszystkie odpady są umieszczone punktowo, w jednym miejscu, lecz są częściowo rozrzucone w terenie. Nie ustalono, które odpady znajdują się na przedmiotowej działce. Na jednym z załączonych do protokołu kontroli z 11 czerwca 2021 r. zdjęcie (fot. 8, k. 67 akt administracyjnych) uwidoczniona jest w tle najprawdopodobniej przedmiotowa droga, jednak same płyty azbestowe znajdują się nie na drodze, lecz między drzewami. Z zalegającej w aktach sprawy mapy (k.
50) wynika, że działka drogowa jest dość wąska, zaś pozostałe działki, wobec których również toczyło się postepowanie, bezpośrednio do niej przylegają. W tym stanie rzeczy istotnym było określenie ponad wszelką wątpliwość lokalizacji odpadów. Ustalenie tej okoliczności jest bowiem punktem wyjścia dla określenia podmiotu, na który można nałożyć obowiązek uporządkowania terenu. Braki w ustaleniach istotnych elementów stanu faktycznego doprowadziły do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie wnioski organów, że odpady znajdują się na przedmiotowej działce – wobec braków w ustaleniach faktycznych – jawią się jako dowolne, a nie swobodne, czym naruszono także art. 80 K.p.a. Sąd zwraca uwagę, że nawet sam organ w nagłówkowym opisie fotografii załączonych do protokołu oględzin z 11 czerwca 2022 r. nie wskazał, że zdjęcia zostały wykonane na przedmiotowej działce. Organ zaznaczył, że dokumentację fotograficzną wykonano "w okolicach działki" (k. 67 akt administracyjnych).
Zasadne zatem okazały się zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wobec powyższych braków w ustaleniach faktycznych, przedwczesne byłaby natomiast ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem nieustalenia, że odpady znajdują się w granicach przedmiotowej działki, postępowanie prowadzone wobec właściciela tej nieruchomości byłoby bezprzedmiotowe.
W ponownie prowadzonym postepowaniu organ przeprowadzi czynności, na podstawie których zidentyfikuje lokalizację przedmiotowych odpadów z odniesieniem do granic działek zaznaczonych na mapach terenu i na tej podstawie określi w granicach jakiej działki (lub jakich działek) znajdują się przedmiotowe odpady. Czynności te zostaną odzwierciedlone w aktach administracyjnych sprawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, razem 680 zł.