Uzasadnienie
W dniu 25.02.2013 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu na wniosek firmy [...] sp. z o.o. w K. warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu do dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną (w tym drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi) i stacją transformatorową na dz. nr nr [...] obr. [...], budowa infrastruktury technicznej dodatkowo na dz. nr [...] obr. [...], oraz budowa zjazdu z dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K".
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez B.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 07.06.2013 r.. znak [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium zakwestionowało wykonaną w sprawie analizę urbanistyczno - architektoniczną oraz wskazało na wątpliwości, czy projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia.
W dniu 10 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], w której ponownie orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła B.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Strona zarzuciła:
← naruszenie art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności poprzez niepoinformowanie strony odrębnym pismem o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji,
← naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy poprzez uznanie, że planowana zabudowa w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu stanowić będzie kontynuację zabudowy występującej na działkach sąsiednich,
← naruszenie art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że istniejące uzbrojenie terenu tj. droga publiczna (ul.....) jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego,
← naruszenie przepisu § 4 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy a nie obowiązującej linii nowej zabudowy, oraz poprzez niewyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy wzdłuż drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach, na których ma być przeprowadzona inwestycja.
← naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie sprzecznych wskaźników dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia.
Akta przedmiotowej sprawy zawierają analizę (dowód w aktach sprawy, karta nr 280), opracowaną przez mgr inż. arch. A.S., wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Urbanistów - nr [...].
Obszar przyjęty do analizy spełnia wymogi z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Analiza została sporządzona z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń organu II instancji do wyników analizy z miesiąca listopada 2012 r. W szczególności wyznaczono prawidło granice obszaru analizowanego oraz przeanalizowano parametry istniejącej zabudowy na całym obszarze. Szczegółowo przeanalizowano także kwestię kształtowania się linii zabudowy w stosunku do przebiegu istniejących ulic w obszarze oraz sposób jej wyznaczenia dla nowej (planowanej) zabudowy.
Teren inwestycji ma kształt nieregularny. Do ul. [...] - drogi publicznej przylega na niewielkim odcinku (6 m - szerokość działki drogowej). Na pozostałych odcinkach przylega do działek zabudowanych oraz otwartych terenów nieużytków i częściowo drogi gruntowej. W tej sytuacji do wyznaczenia granic obszaru analizowanego przyjęto odległość pomiędzy punktami B i G (zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym) - tj. najdalej wysuniętymi punktami granicznymi terenu inwestycji od strony ul. [...]. Ta odległość wynosi 110 m, a zatem jak wskazano w analizie urbanistyczno-architektonicznej granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 330 m wokół granic terenu przedmiotowej inwestycji. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystanie tereny (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu).
Teren objęty wnioskiem położony jest w północnej części K. w terenach otwartych, pomiędzy ul. [...], ul. [...], a linią kolejową relacji [...]. Od strony wschodniej przylega bezpośrednio do terenów zabudowy jednorodzinnej usytuowanej po obu stronach ul. [...], która kończy się przy wschodniej granicy terenu objętego wnioskiem. Znaczną część obszaru po północnej stronie linii kolejowej stanowią niezagospodarowane tereny otwarte (tj. łąki, pola etc.), a także częściowo działki użytkowane ogrodniczo, ogrodzone zabudową gospodarczą, w tym garażami. Część południowa analizowanego obszaru to w znacznej części tereny zainwestowane - tj. zabudowa produkcyjno-składowo-usługowa oraz zabudowa jednorodzinna. Podkreślono, że zróżnicowany sposób zainwestowania obu części obszaru jest wynikiem m.in. gorszej dostępności komunikacyjnej części północnej.
W obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej, co teren planowanej inwestycji drogi publicznej - tj. ul. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Przedmiotowe zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej i realizują zasadę, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.
Kolegium wskazało, iż niedookreślona liczba budynków wskazana w decyzji wz (podano maksymalną możliwą ilość) nie jest uchybieniem organu I instancji, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.03.2013 r. sygn. II OSK 2314/11, wyrok NSA z dnia 15.11.2012 r. sygn. II OSK 1251/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9.10.2012 r. sygn. II SA/Bk 477/12.
Jednocześnie podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i choć wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę to nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia prac budowlanych. Nie rozstrzyga też sprawy szczegółowego usytuowania projektowanego obiektu na działce. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 19 września 2013 r., w którym to organ zgodnie z art. 10 Kpa zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.M., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ja decyzją organu I instancji oraz orzeczenia, że decyzje te nie mogą być wykonywane. W skardze powtórzyła zarzuty odwołania w zakresie naruszenia art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy a nie obowiązującej linii nowej zabudowy, niewyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy wzdłuż drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach, na których ma być przeprowadzona inwestycja, a także innych przepisów tego rozporządzenia poprzez przyjęcie sprzecznych z powyższym rozporządzeniem wskaźników dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.
Dodatkowo zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do uwag i zastrzeżeń poczynionych przez stronę. Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w K. w piśmie z dnia 15 lipca 2014 r. wniosła o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa a skarga podlega oddaleniu. Organy obu instancji prawidłowo i wyczerpująco ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz zastosowały przepisy prawa materialnego. Również sposób prowadzenia postępowania nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wbrew zarzutom skargi planowana zabudowa budowy zespołu do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu stanowi kontynuację zabudowy występującej na działkach sąsiednich zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i spełnia warunki z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarzuty skargi koncentrują się wokół przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Trzeba przypomnieć, że obecnie kontrolowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest drugą wydaną w niniejszej sprawie. Poprzednia decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 25 lutego 2013 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. właśnie ze względu na wady będącej jej podstawą analizy. Uchybienia dotyczyły zarówno określenia granic obszaru analizowanego, jak i sposobu ustalenia poszczególnych parametrów (wskaźnik wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość planowanej zabudowy). Kolegium wskazało również na konieczność wyjaśnienia, czy inwestycja będzie posiadać odpowiedni dostęp do drogi publicznej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym sporządzono nową analizę, uwzględniającą uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Obszar analizowany wyznaczono prawidłowo - biorąc pod uwagę konieczność uwzględnienia najbardziej wysuniętych punktów przedsięwzięcia. Teren inwestycji przylega bezpośrednio od strony wschodniej do terenów zabudowy jednorodzinnej, po obu stronach ulicy [...]. W części północnej i południowej natomiast graniczy z nową zabudową wielorodzinną i produkcyjno - usługową. Na obszarze analizowanym występuje, więc zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, mieszkaniowa wielorodzinna oraz produkcyjno - usługowa.
Parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy na innym poziomie niż średni wskaźnik tych wielkości na obszarze analizowanym, o ile ustalenie takie znajduje uzasadnienie w treści analizy urbanistyczno - architektonicznej. Nawet ustalenie wielu parametrów jako innych wartości niż średnie istniejące na obszarze analizowanym nie stanowi naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji, kiedy - jak w niniejszej sprawie - zabudowa w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana.
Ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest prawidłowy, zbliżony do średniego i nie przekracza najwyższego występującego na terenie analizowanym. Ustalony został w sposób, który dopuszczony jest w § 5 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Autor analizy przekonująco wyjaśnił, jaki jest średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym oraz jakie argumenty przemawiają za wyznaczeniem go w przedziale od 18 do 24%, w szczególności, że winien kontynuować istniejącą intensywność zabudowy w rejonie ulicy [...]. Podobnie udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wysokości minimum 50 % uwzględniając funkcje zabudowy i walory przyrodnicze terenu. Te okoliczności sprawiają, że w realiach niniejszej sprawy charakter inwestycji jest wystarczająco doprecyzowany, przedsięwzięcie harmonijnie wpisuje się w przestrzeń a warunki określone w art. 54 i 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są spełnione.
W sposób dopuszczalny i uzasadniony została również określona linia zabudowy. Prawidłowo nie wyznaczano jej wzdłuż drogi wewnętrznej, która jeszcze nie istnieje na działkach, na których ma być inwestycja. Obowiązującą linię zabudowy wyznacza się od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa nieprzekraczalne granice terenu ewentualnych inwestycji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2011 r., sygn. II OSK 174/10 (LEX nr 992496) stwierdzając: "Nie sposób przyjąć, że istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki". Szczegółowe wyjaśnienie kwestii wyznaczania linii zabudowy tylko od strony frontu działki można również znaleźć w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. II OSK 406/10 (LEX nr 1080273): "Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) istotnie wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście, wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala to wówczas, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje, bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich".
W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono przebieg linii zabudowy w odległości 12 m od wschodniej granicy inwestycji od strony ul. [...]. Brak było podstaw prawnych do ustalania dodatkowych linii zabudowy, w tym również w stosunku do nieistniejącej jeszcze drogi wewnętrznej.
Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 9 do 13,5 m dla pojedynczego budynku, a dla zespołu bliźniaczego dwukrotnie wyższą. W analizie szczegółowo wskazano sposób wyliczenia tego wskaźnika zwracając uwagę na bardzo zróżnicowane parametry istniejących budynków.
Nie budzi zastrzeżeń również sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występują bardzo zróżnicowane wysokości elewacji frontowych budynków (tzw. uskoki). W tej sytuacji uzasadnione było wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Ta inna wysokość wynika bezpośrednio z analizy i ustalono ją na poziomie od 5,5 m do 7 m (do okapu) oraz od 8,5 do 10 m (do kalenicy).
W skardze zarzucono ponadto, że dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - nie jest odpowiedni dla takiej ilości budynków, bowiem droga ta jest zbyt wąska i nie ma wystarczającej przepustowości, aby zapewnić dostęp do planowanej inwestycji. Niedostateczne wyjaśnienie tej okoliczności było również jedną z przyczyn uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydanej poprzednio w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium za niewystarczającą uznało opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 25 października 2010 r. z uwagi na zbyt ogólne sformułowanie i brak rozważenia, czy ta konkretna droga o szerokości 4,5 m posiada odpowiednie parametry i przepustowość dla tak dużej inwestycji.
Wykonując te zalecenia do akt sprawy dołączono opinię Dyrektora ZIKiT w K. z dnia 2 sierpnia 2013 r. (k. 232 akt administracyjnych). W opinii tej szczegółowo omówiono poruszone wcześniej w decyzji SKO zagadnienia. Wskazano, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji w oparciu o dokumenty i wizje w terenie. Ul. [...] posiada jezdnię bitumiczną o szerokości 4,5 m a inwestycja nie będzie generować ruchu ulicznego i w niewielkim stopniu go obciąży, głównie w godzinach szczytu porannego i popołudniowego. Z pisma tego wynika, że ul. [...] jest w stanie zapewnić prawidłową i bezpieczną obsługę komunikacyjną istniejącej oraz planowanej zabudowy, a zatem wydano opinię pozytywną. Organy I i II instancji wzięły pod uwagę opinię w tym brzmieniu i przyjęły, że inwestycja posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Sąd podziela to stanowisko, uznając tym samym zarzuty skargi w tym zakresie za bezzasadne.
Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem decyzji nie prowadziło żadnego postępowania dowodowego, natomiast co do materiału zgromadzonego przez organ I instancji strona skarżąca wypowiedziała się w odwołaniu. Wydając zaskarżoną decyzję bez wcześniejszego zawiadomienia o tym strony skarżącej nie naruszono jej prawa do udziału w postępowaniu na każdym jego stadium. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza również art. 107 § 3 k.p.a. - zawiera dokładne i szczegółowe wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę należało oddalić skargę wniesioną w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.).