Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę uchwałę nr XLIV/337/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zborczyce w jego granicach administracyjnych, w części, wnosząc o:
- 1) stwierdzenie nieważności w części tekstowej uchwały:
- - § 6 ust. 5 pkt 1 lit. c) dotyczącego strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, (...) wyznaczonej na rysunku planu o treści: " c) wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków",
- - § 19 ust. 2 pkt 4 dotyczącego obiektu zabytkowego ujętego w gminnej ewidencji zabytków o treści: "4) wszelkie zamierzenia inwestycyjne mogą być prowadzone po uzyskaniu wymaganych przepisami odrębnymi uzgodnień lub pozwoleń właściwego organu ochrony zabytków".
- 2) zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych.
Wskazanej powyżej części uchwały zarzucono istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840), art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 poz. 2351 ze zm.), art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz.503) oraz w zakresie niezgodności kwestionowanych zapisów części tekstowej uchwały z przywołanymi przepisami prawa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone regulacje są sprzeczne z powołanymi powyżej przepisami, ponieważ nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w związku z prowadzeniem robót budowlanych dotyczących obiektów wpisanych do ewidencji zabytków, podczas gdy art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje ten wymóg wyłącznie dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków.
Ponadto argumentowano, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy i nie może normować materii uregulowanych w ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, winna być uznana za nieważną.
Rada Gminy Gdów wniosła w odpowiedzi o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podkreślono, że kwestionowane przepisy dotyczą wyłącznie jednej działki, tj. dawnego zespołu dworskiego, który jest objęty gminną ewidencją zabytków. Z tego względu sporna regulacja nie dotyka dużej liczby adresatów. Ponadto nie zgodzono się z zarzutem, że zaskarżone regulacje naruszają wskazane w skardze przepisy. W szczególności §19 ust. 2 pkt 4 uchwały odsyła do obowiązujących przepisów odrębnych, a zatem nie ustanawia obowiązku uzyskania dodatkowych uzgodnień lub pozwoleń. Podobny charakter ma § 6 ust. 5 pkt 1 lit. c cyt. uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.
Wracając do przesłanek unieważnienia uchwały, ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.
Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych.
Podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Zborczyce, Rada Gminy Gdów zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów.
Rozpoznając skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślenia wymaga, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Pojęcie zasad sporządzania planu interpretowane jest jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ.
Dotyczą one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej, innych wymaganych ustawą załączników, stosownie do art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (por. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 253-254).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania Rada Gminy Gdów zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., ale również art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).
W świetle art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, "pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni". Z kolei art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków."
Z obydwu powyższych przepisów wynika zatem, że wymóg uzyskania zgody bądź pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie wyłącznie takich prac, które dotyczą obiektów wpisanych do rejestru zabytków.
Tymczasem analiza zaskarżonych regulacji prawa miejscowego prowadzi do wniosku, że nałożyły one obowiązek uzyskania uzgodnień i pozwoleń konserwatorskich w stosunku do obiektu zabytkowego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, a wyłącznie do ewidencji zabytków. W tym zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nałożył zatem dalej idące obowiązki, niż przewidział to ustawodawca.
Powyższy przepis zaskarżonej uchwały wykracza zatem poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ponadto stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych.
Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 Prawa budowlanego oraz m.in. w art. 32 i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przepisach rangi ustawowej kompleksowo uregulowano kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Dodać należy, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków.
Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania uzgodnienia i pozwolenia konserwatorskiego, w przypadkach gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytku są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia.
Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98).
Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zakazującego w aktach organów samorządu terytorialnego powtarzania przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.
Wobec powyższego, zasadnie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 5 pkt 1 lit. c oraz § 19 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ podnosił, że zakwestionowana regulacja dotyczy w praktyce wyłącznie jednej działki, przez co z uwagi na ograniczony zasięg oddziaływania nie powinna być unieważniona w zaskarżonym zakresie. O nieważności danej regulacji świadczą jednakże przesłanki wskazane w początkowej części uzasadnienia, w tym przypadku – sprzeczność z ustawowymi wymaganiami nałożonymi w związku z prowadzeniem określonych prac budowlanych. Dla oceny, czy dana regulacja jest sprzeczna z nadrzędnymi normami ustawowymi bez znaczenia jest to, czy dotyczy ona w praktyce jednego, czy też wielu obiektów zabytkowych. W szczególności fakt, że podjęta z naruszeniem prawa uchwała ma zastosowanie wyłącznie do jednej działki nie sanuje tych naruszeń. Na marginesie należy wskazać, że przedmiotowy zakres gminnej ewidencji zabytków jest zmienny i może ulec rozszerzeniu, powodując w konsekwencji to, że również zakres zastosowania spornej regulacji się rozszerzy.
Organ argumentował ponadto, że zaskarżona uchwała odwołuje się do wymagań przewidzianych w przepisach odrębnych, przez co nie narusza ona żadnego ze wskazanych przez Wojewodę przepisów. Faktycznie, z uwagi na wynikającą z Konstytucji hierarchię źródeł prawa, z której wynika, że akty prawa miejscowego muszą być zgodne m.in. z ustawami, w praktyce nie możnaby skutecznie egzekwować nieznanych ustawie wymagań konserwatorskich. Nie oznacza to wszelako, że sprzeczne z ustawą normy prawa miejscowego są prawidłowe. Wręcz przeciwnie, do ich eliminacji konieczna byłaby wykładnia przepisów, która w tym przypadku sprowadzałaby się do niezastosowania sprzecznych z ustawą regulacji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265)