Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek A. S.A. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, użytkowym poddaszem, zewnętrznymi miejscami postojowymi i układem drogowym na działce nr [...] obr. [...], budowa wjazdu z działki nr [...] obr.[...] a także przebudowa zjazdu z ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...] wraz z obsługą komunikacyjną na działkach nr [...],[...],[..],[...] oraz budowa infrastruktury technicznej na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr.[...] przy ul. [...] w K ". Organ podał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.
W uzasadnieniu organ podał:
Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 11 września 2014 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 18 czerwca 2014 r. w zakresie ochrony środowiska, uchwałę Rady Dzielnicy VIII z dnia 2.07.2014 r. Nr [...]. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.
W odniesieniu do zarzutów stron organ wskazał, że nie jest wykluczone umiejscowienie zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej, bowiem przepisy posługują się pojęciem "funkcji zabudowy" odnoszącej się do sposobu użytkowania obiektów budowlanych, natomiast zabudowa mieszkaniowa (jedno- lub wielorodzinna) to rodzaj zabudowy. Obydwa rodzaje zabudowy mieszkaniowej: jednorodzinna i wielorodzinna pełnią taką samą funkcję tj. mieszkaniową, co wynika z faktu, że sposób użytkowania tego rodzaju obiektów budowlanych jest taki sam.
Odnośnie zastrzeżeń dotyczących niewystarczającej infrastruktury drogowej, braku miejsc spowodowanych realizacją tej inwestycji, zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu samochodowego organ odwołał się do opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 11 września 2014 r., wskazując, że uwagi tego organu zostały uwzględnione w załączniku nr 1. W kwestii zapewnienia miejsc parkingowych wskazano, że obecnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji, która nakazywałaby wskazanie konkretnej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a to organ wydający pozwolenie na budowę ocenia ten aspekt.
Odwołania (osobne pisma o tożsamej treści) od ww. decyzji złożyli R.S. oraz T.S. Odwołujący się podnieśli, że w zaskarżonej decyzji na mapach w obrębie terenu przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną i drogową znajduje się działka oznaczona nr [...] będąca terenem prywatnym, stanowiącym współwłasność mieszkańców nieruchomości przy ul. [...]. Jako współwłaściciele działki nr [...] nie wyrażają zgody na jakiekolwiek jej użytkowanie. Brak jest również w decyzji zgody lub oświadczenia wszystkich współwłaścicieli działek nr [...],[...],[...] na jakiekolwiek zmiany w drodze prywatnej – wewnętrznej z ul. [...] Ponadto, odwołujący zakwestionowali ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy wokół działki istnieje zabudowa jednorodzinna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 199) oraz na podstawie § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w analizie wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest w południowo-zachodniej części K., w centrum obszaru ograniczonego ulicami [...],[...],[...], zainwestowanego zabudową jednorodzinną. Wszystkie działki dostępne z tej samej drogi publicznej ul. [...], są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Budynki w obszarze analizowanym są w zabudowie wolnostojącej, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz występują budynki wielorodzinne dwuklatkowe. Wskazano, że zabudowa terenu objętego wnioskiem będzie stanowiła dopełnienie kwartału zabudowy ograniczonego ul. [...],[...],[...] powinna zatem kontynuować parametry zabudowy sąsiedniej, tworzącej ten sam układ urbanistyczny.
W analizie wskazano, że zabudowa kwartału wyznaczonego ulicami [...],[...],[...] wyznacza stosunkowo jednorodne linie zabudowy wzdłuż dróg publicznych, natomiast zabudowa w głębi terenu nie wyznacza czytelnych linii zabudowy. Inwestowana działka znajduje się min. 35 m od granicy działki drogowej ul. [...] min. 38 m od granicy działki drogowej ul. [...] i min. 86 od granicy działki drogowej ul. [...]. Zabudowa kubaturowa na obszarze objętym wnioskiem nie będzie tworzyć obudowy żadnej z tych ulic. Z powyższych względów w załączniku nr 1 wskazano, że brak jest uwarunkowań przestrzennych wymagających wprowadzenia linii zabudowy, dlatego w niniejszej sprawie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim nie wyznacza linii zabudowy, narusza § 4 rozporządzenia wykonawczego. Wyznaczenie linii zabudowy należy do obligatoryjnych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Wskazuje na to zarówno literalna wykładnia § 4 ust. 4 rozporządzenia, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium wyjaśniło, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji i z tego powodu, pełniąc funkcję porządkującą, powinna zostać wyznaczona. Organ odwoławczy zaznaczył, że orzecznictwo NSA, w którym dopuszczono możliwość odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy dotyczyło rozproszonej zabudowy.
W zakresie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej Kolegium uznało, że sposób wyznaczenia tych parametrów został należycie udokumentowany i odpowiada prawu.
Kolegium zakwestionowało natomiast prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, stwierdzając tym samym naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ odwoławczy wskazał, że parametr ten ustalono w przedziale od 6.7 do 8 m do okapu oraz od 9.8 do 11 m dla wysokości kalenicy głównej (załącznik nr 1, pkt 11.1 lit. d). W analizie wskazano, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków obszaru analizowanego są bardzo zróżnicowane, kształtują się między 3 m do ok. 12 m. Analiza tabeli stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno-architektonicznej prowadzi do wniosku, że na działkach sąsiednich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się w następujący sposób: na działce [...] wysokość do okapu 5.5 m do kalenicy 8.25 m; na działce [...] i [...] do okapu 6 m do kalenicy 8 m, na działce [...],[...],[...] itd... do okapu 6 m, do kalenicy 8 m; na działce [...] do okapu 4.5 m, do kalenicy 9 m oraz na działce [...] do okapu 9 m do kalenicy 13 m. Z powyższego wynika, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji dominuje niższa zabudowa.
Z trzech stron otaczających teren inwestycji wysokość do okapu nie przekracza 6 m. Jedynie na działce [...] wysokość kalenicy odbiega od ukształtowania tego parametru w najbliższym sąsiedztwie inwestycji i wynosi 9 m. Wyznaczenie zatem wyższej wartości wysokości do okapu wymagało uzasadnienia, gdyż nie mieści się w regule mówiącej, że wysokość tego parametru powinna być kształtowana w nawiązaniu do wysokości na działkach bezpośrednio sąsiadujących (przy czym, jak zaznaczono, działka [...] nie jest w tym względzie reprezentatywna, bowiem odbiega od wartości dominujących w bezpośrednim sąsiedztwie, jak i w obszarze analizowanym). W załączniku nr 3, pkt 3 lit. e do zaskarżonej decyzji wskazano, że zachowanie ładu przestrzennego wymaga, by nowa zabudowa kontynuowała wartości występujące w kwartale ulic [...],[...],[...] Ze względu na możliwości projektowe i realizacyjne inwestycji możliwe jest zwiększenie wysokości okapów do 8 m, zaś kalenicy do 11 m, tj. do wysokości okapów i kalenicy niższego z budynków na działce sąsiedniej, tj. działce [...].
W ocenie Kolegium, organ l instancji nie wykazał, iż wyznaczenie parametru wysokości okapu w drodze odstępstwa od wartości reprezentatywnych, występujących na działkach sąsiednich znajduje oparcie w analizie. Z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa o niewielkich wysokościach do okapu. Działka do której nawiązano w załączniku nr [...] do decyzji t.j. działka [...] uzasadniając wyznaczenie wysokości do okapu na poziomie 8 m ma- zgodnie z tabelą załączoną do analizy - wysokość do okapu na poziomie 5.5 m. W rezultacie uzasadnienie odstępstwa od zasady wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie są czytelne.
Ponadto organ II instancji podał, że w analizie wskazano na zróżnicowanie geometrii dachów w obszarze analizowanym. Kąt nachylenia połaci dachowych waha się od 15 do 50°. Dominują dachy dwuspadowe, symetryczne, o spadkach połaci dachowych od 20 do 40°. Dlatego w załączniku nr 3 do decyzji pkt 3 lit. f wskazano, iż zachowanie ładu przestrzennego wymaga, aby geometria dachu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego uwzględniała dominującą w sąsiedztwie geometrię dachów. Wątpliwości Kolegium wzbudziło jednak wyznaczenie wysokości kalenicy głównej na poziomie od 9.8 do 11 m, czyli do maksymalnej wysokości występującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Z analizy wynika, że na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji wysokość głównej kalenicy kształtuje się w następujący sposób: na działce [...], na działce [...] i [...] 8m, na działkach [...],[...],[...],[...] itd... 8 m, na działce [...] m i na działce [...] 13 m. Z powyższego wynika, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji dominuje niższa zabudowa jednorodzinna.
Z trzech stron otaczających teren inwestycji wysokość kalenicy głównej nie przekracza 9 m. Jedynie na działce [...] wysokość kalenicy odbiega od ukształtowania tego parametru w najbliższym sąsiedztwie inwestycji i wynosi 13 m. Wyznaczenie zatem wyższej wartości wysokości do kalenicy wymaga uzasadnienia, gdyż nie mieści się w regule mówiącej, że wysokość tego parametru powinna być kształtowana w nawiązaniu do wysokości na działkach bezpośrednio sąsiadujących (przy czym, jak zaznaczono, działka [...] nie jest w tym względzie reprezentatywna). W załączniku nr 3, pkt 3 lit. e do zaskarżonej decyzji wskazano, że zachowanie ładu przestrzennego wymaga, by nowa zabudowa kontynuowała wartości występujące w kwartale ulic [...],[...],[...] Ze względu na możliwości projektowe i realizacyjne inwestycji możliwe jest zwiększenie wysokości okapów do 8 m, zaś kalenicy do 11 m, tj. do wysokości okapów i kalenicy niższego z budynków na działce sąsiedniej, t.j. działce [...].
W ocenie Kolegium organ l instancji nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż wyznaczenie parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w drodze odstępstwa od wartości reprezentatywnych, występujących na działkach sąsiednich znajduje oparcie w analizie. Z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa o niewielkich wysokościach do kalenic. Na 51 uwzględnionych w analizie pozycji zabudowanych działek wysokości do kalenicy osiągające 11 m występują w zaledwie 16 przypadkach, z czego większości na obrzeżach obszaru analizowanego. Działka, do której nawiązano w załączniku nr 3 do decyzji t.j. działka [...] uzasadniając wyznaczenie wysokości do kalenicy na poziomie 11 m ma- zgodnie z tabelą załączoną do analizy wysokość kalenicy na poziomie 8.25 m. W rezultacie uzasadnienie odstępstwa od zasady wyznaczenia wysokości kalenicy głównej, o których mowa w § 8 rozporządzenia nie są czytelne.
Dalej Kolegium podało, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Z wyjątkiem działki nr [...] teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Natomiast teren działki nr [...] przeznaczony pod zabudowę kubaturową posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działki [...],[...],[...] stanowiące współwłasność inwestora.
W decyzji określono ponadto wymagania wynikające z przepisów szczególnych, m.in. w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu oraz warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalono, że istniejące w rejonie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające, bowiem znajduje się tam pełne uzbrojenie miejskie.
Zdaniem Kolegium zalecenie w decyzji jedynie uwzględnienia wskazań zawartych w uchwale Rady Miasta z dnia 29.08.2012 r. nr [...] "Program obsługi parkingowej dla Miasta K. jest "niestanowcze". W tym zakresie organ odwołał się do treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.), podkreślając, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy jak również, że ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że w załączniku nr 1, pkt II.4 lit. f wskazano - powołując się na opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 11 września 2014 r. - że inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomościami [...],[...],[...],[...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że inwestor jest współwłaścicielem działek składających się na działkę drogową. Zatem w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę inwestor powinien jako współwłaściciel w/w działek stanowiących drogę wewnętrzną wykazać zgodę wszystkich współwłaścicieli tych działek, w tym odwołujących się na korzystanie z w/w działek na cele obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego. Dopuszczenie bowiem takiego sposobu użytkowania w/w działek i związane z tym niedogodności w postaci zwiększenia natężenia ruchu w ocenie Kolegium przekraczają czynności zwykłego zarządu nieruchomościami i wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli.
Natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy nałożenie na inwestora wymogu uzyskania zgody współwłaścicieli działek [...],[...],[...],[..] w ciągu drogi wewnętrznej na dalszym etapie procesu inwestycyjnego należy uznać za wystarczający. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka nie zmienia także zasad zarządu nieruchomością w sytuacji, gdy jest ona przedmiotem współwłasności.
Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że decydujące znaczenie ma nie rodzaj zabudowy (jednorodzinna czy wielorodzinna), lecz funkcja (mieszkaniowa, usługowa). Przepisy w zakresie ustalania warunków zabudowy wymagają kontynuacji nie rodzaju zabudowy, lecz funkcji. Podkreślić jednak należy, że o dopuszczalności lokalizacji zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej decydują przede wszystkim wskaźniki, parametry i cechy zabudowy wielorodzinnej, które powinny być takie, iż mimo, że jest to zabudowa innego rodzaju (wielorodzinna) odpowiada wskaźnikom, parametrom i cechom zabudowy dominującego rodzaju (jednorodzinnej).
A. S.A. siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez:
- - bezzasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. narusza § 4 ww. rozporządzenia w zakresie jakim nie wyznacza linii zabudowy, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się możliwość odstąpienia od określenia linii zabudowy w przypadku zabudowy nieregularnej, tym samym dotyczącej przedmiotowej inwestycji budowlanej;
- - bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy nie dotyczyło zabudowy nieregularnej, tym samym błędne stwierdzenie że organ I instancji zobowiązany był do wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy w przypadku powyższej zabudowy niedopuszczalne jest wyznaczanie linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym;
2/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 1 w zw. z § 8 ww. rozporządzenia, a to poprzez:
- - bezzasadne przyjęcie, że wyznaczenie parametru wysokości okapu i kalenicy zamierzenia budowlanego nie znajduje oparcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej, podczas gdy organ I instancji w Załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji w pkt 3 lit. e wyraźnie wskazał, że wysokości okapu stanowi kontynuację zabudowy przedmiotowego obszaru i dostosowana została do istniejących budynków bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, tym samym uzasadnienie sposobu ustalania przedmiotowego wskaźnika nie narusza przepisów rozporządzenia;
- - bezzasadne przyjęcie przez SKO, że działka nr [...] nie może stanowić odniesienia dla wyznaczenia parametrów wysokości nowej inwestycji, podczas gdy jest ona położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] oraz uwzględniona została w obszarze analizowanym;
3/ naruszenie § 18 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, a to poprzez - nieprawidłowe uznanie, że Prezydent Miasta K. w uchylonej decyzji w sposób niestanowczy określił kwestię miejsc postojowych, podczas gdy:
na etapie sporządzania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niedopuszczalnym jest nakładanie na inwestora obowiązku doprecyzowania ilości, lokalizacji i parametrów dla takich miejsc, bowiem decyzja WZ kształtuje jedynie potencjał dla możliwej zabudowy określając jej parametry, które dopiero następnie zostaną skonkretyzowane na etapie pozwolenia na budowę, podczas którego odpowiedni organ zbada ilość miejsc parkingowych dla konkretnych rozwiązań;
w załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta, w pkt II.4. lit. organ I instancji wyraźnie odwołał się do niewiążącej Uchwały Rady Miasta K. z dnia 29.08.2012 r., nr [...] poprzez sformułowanie zalecenia zastosowania wskaźników liczby miejsc postojowych nią określonych, mimo iż sama uchwała nie ma charakteru prawa obowiązującego, a stanowi jedynie dokument pomocniczy;
decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktami wykonawczymi, ma wyłącznie przewidywać miejsca parkingowe stosowanie do funkcji zabudowy, precyzowaną jako wartość minimalną lub wskaźnikową;
4/ naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez:
- - błędne stwierdzenie, iż parametry planowanej inwestycji, w tym szczególności wysokość, linia zabudowy i geometra dachu zostały ustalone w sposób naruszający przepisy rozporządzenia, podczas gdy rzetelna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziłaby SKO do całkowicie innych wniosków, w tym przede wszystkim stwierdzenia, że obszar inwestycji dotyczy zabudowy rozproszonej, a ustalone parametry budynku znajdują oparcie w przedstawionej analizie urbanistyczno-architektonicznej;
5/ naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 15 kpa, poprzez:
- - wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 1 kpa, tj. uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo braku podstaw ku temu, podczas gdy SKO miało obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 kpa, a wydawanie decyzji kasacyjnych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych.
W uzasadnieniu skargi omówiono podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.
W rozpoznawanej sprawie istniały obiektywne przesłanki uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, jakkolwiek nie wszystkie poglądy wyrażone przez organ odwoławczy mogą być aprobowane.
Ustawową podstawę prawną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.2015/199). Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:
- 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, choć sama analiza naznaczona jest niedokładnościami i błędami. W obszarze analizy z pewnością znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań i wskaźników dla nowej zabudowy. Przepisy art. 61 ust. 1 ustawy wymaga jednak, aby zabudowa ta znajdowała się na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. W analizie wskazano co prawda, że takie działki są, ale nie podano nazwy "tej samej drogi publicznej", z której działki te są dostępne. Jest to rzecz o tyle istotna, że teren inwestycji znajduje się w trójkącie otoczonym trzema drogami publicznymi. Bez wyraźnego wskazania o którym mowa nie jest możliwa kategoryczna ocena wartości dowodowej analizy.
Funkcja projektowanej zabudowy odpowiada funkcji zabudowy już istniejącej w obszarze analizy. Sąd w tej kwestii w całości podziela wywody zawarte w analizie i w uzasadnieniach decyzji. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. (DZ.U. 03.164.1588) przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowalnych. Niewątpliwie funkcją projektowanego obiektu jest funkcja mieszkaniowa i ta konstatacja jest wystarczająca dla potwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej (choć realizowanej w domach w zabudowie jednorodzinnej).
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.
Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.
Podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Nie można zaś wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego pojawia się w ustępie 3, który swym zakresem regulacji nawiązuje do ustępu 1. Pojęcie zaś pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. W sytuacji, kiedy nieruchomość przeznaczona do zabudowy znajduje się wewnątrz obudowanego kwartału i nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich. Linia taka nie stanowiłaby kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Zdaniem Sądu właśnie taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Sąd podziela w całości zawarte w analizie i w decyzji organu I instancji uwagi na ten temat, nie podziela natomiast poglądu organu odwoławczego. Także i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wyklucza się a priori możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez określania linii zabudowy (por. np. II OSK 1218/11 – wyrok z 13 listopada 2012). Brak wyznaczenia linii zabudowy nie mógł stanowić powodu do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Powodem takim natomiast były wady odnoszące się do ustalenia wysokości projektowanego obiektu. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. (DZ.U. 03.164.1588) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość obiektów na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W ust. 4 § 7 dopuszczono możliwość wyznaczenia innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.
Organ I instancji wskazał, że warunki w zakresie wysokości obiektu określił właśnie w owych dopuszczalnych ust. 4 § 7 rozporządzenia, ramach. Warunki te ustalił w punkcie II 1 d załącznika nr 1 do decyzji pt. "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" jako: wysokość okapów (gzymsów podokapowych) od 6,7 do 8 m, wysokość kalenicy głównej od 9,8 do 11 m. Skoro wyznaczenie w/w wskaźników nastąpiło nie wedle reguły lecz wyjątkowo, to wymagało to szczególnie dokładnego uzasadnienia, zwłaszcza w sytuacji, kiedy zamiarem inwestora jest wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy. Tymczasem w analizie stwierdzono jedynie, że wysokości krawędzi elewacji frontowych budynków są bardzo zróżnicowane, nie wskazano natomiast w ogóle jakie warunki proponuje się dla zamierzonej inwestycji i dlaczego ew. miałyby one stanowić wynik odstępstwa od reguły. W "Wynikach analizy" (załącznik nr 3 do decyzji) powtórzono zapis analizy, podano ogólnie średnie wysokości okapów i kalenic wskazując na potrzebę kontynuacji tych wysokości, ale jednocześnie dopuszczono ich zwiększenie "do wysokości niższego z budynków bezpośredni sąsiadujących" na działce nr [...]
Ani w w/w dokumentach ani w samej decyzji nie wyartykułowano przyczyn, dla których ustalenie wysokości na podstawie § 7 ust. 1 nie było możliwe, nie podano i nie opisano dokładnie obiektów znajdujących się w najbliższym otoczeniu obiektu projektowanego, nie wyjaśniono dlaczego przyjęto średnie wysokości z obszaru analizy i które obiekty przyjęto do wyliczania tych średnich, wreszcie nie uzasadniono dopuszczenia zwiększenia tych wysokości. Za takie uzasadnienia nie można bowiem uznać lakonicznego odwołania się do wysokości obiektu na działce nr [...], zwłaszcza że w tabeli stanowiącej załącznik do analizy działkę tę ujęto jako zabudowaną obiektem o innych zupełnie wysokościach (5,5 m – do okapu i 8, 25 m – do kalenic attyki).
Tak więc zawarte w zaskarżonej decyzji krytyczne uwagi dotyczące omawianego wskaźnika Sąd w całości podziela. Szczególne znaczenie tego wskaźnika, zwłaszcza w zabudowie mającej się wkomponować w istniejącą już wokół zabudowę jednorodzinną zobowiązywało organ do szczególnie rzetelnego wykazania podstaw ustaleń i wniosków w tej mierze. Sporządzona analiza kwestii tej w ogóle nie wyjaśnia i co najmniej w tej części musi być powtórzona.
Podzielić też należy wątpliwości organu odwoławczego co wskazania w warunkach liczby miejsc postojowych. W decyzji organu I instancji w istocie warunku dotyczącego miejsc postojowych nie sformułowano. Nie jest bowiem warunkiem "zalecenie" uwzględnienia wskazań zawartych w uchwale Rady Miasta z 29 sierpnia 2012 r., która to uchwała sama w sobie nie zawiera norm bezwzględnie obowiązujących, a jedynie stanowi program obsługi parkingowej dla miasta. W tym znaczeniu zapisy decyzji są rzeczywiście "niestanowcze".
Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. (DZ.U. 03.164.1589) sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Z zapisu tego wynika, że określenie liczby miejsc postojowych jest elementem decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak tym elementem jest określenie "udziału powierzchni czynnej biologicznie" (§ 2 pkt 3). Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. ustawy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy.
Ustalenia w tym zakresie są istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. ustawy. Wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek mieszkalny, czy usługowy nie można co do zasady odstąpić od wiążącego określenia takich wymogów, które winny być dostosowane do konkretnego jego przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy. Z powyższym koresponduje treść przywołanego wcześniej § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu trafne są zapatrywania, zgodnie z którymi kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona w zupełności do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Koniecznym jest określenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 812/11, Lex Omega nr 1234145). Określenie tego warunku nie musi oczywiście stanowić bezwzględnej liczby, ale musi być na tyle precyzyjne, aby na stanowiło konkretną i miarodajną wskazówkę na etapie projektowania i ostatecznego precyzowania założeń funkcjonalnych obiektu.
Ostatecznie więc zarzut skargi dotyczący uwag organu na temat liczby miejsc postojowych Sąd uznał za nieuzasadniony.
Jakkolwiek więc Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do obowiązku ustalenia linii zabudowy, to uznaje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnieniu bowiem i ustaleniu na nowo wymagają w szczególności wskazane powyżej kwestie dotyczące wysokości obiektu i liczby miejsc postojowych, a to uzasadniało dostatecznie wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Wyrok wydano na podstawie art. 151 ppsa.