Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 79/16

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 listopada 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – M.N. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 września 2015 r. sygn. [...] odmawiającej ustalenia na wniosek skarżącego warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowa kiosku gastronomiczno-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K., na podstawie:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.);
2. - § 4, § 5, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164 poz. 1588);
3. - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.);

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta K. odmówiono ustalenia na wniosek skarżącego warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa kiosku gastronomiczno-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K ". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana po uwzględnieniu uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylającego uprzednią decyzję w przedmiotowej sprawie. Zastrzeżenia Kolegium dotyczyły braku wykazania, iż wprowadzenie funkcji gastronomiczno-handlowej będzie sprzeczne z funkcją handlowo - usługową oraz niemożności powołania się na sprzeczność projektowanej zabudowy z obowiązkiem zachowania ładu przestrzennego. Organ l instancji po przeanalizowaniu ponownie wniosku Inwestora nie znalazł podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano, że wnioskowany obiekt ma być zlokalizowany w otoczeniu istniejącej zabudowy o sprecyzowanym charakterze, w eksponowanym miejscu.

Po zbadaniu układu urbanistycznego zabudowy obszaru analizowanego ustalono, że istniejąca zabudowa na dz [...], [...] tworzy obudowę placu zaprojektowanego na przedpolu cofniętego od ulicy budynku handlowo-usługowego na dz. [...]. Budynek ten stanowi jednocześnie element większego, starannie zaprojektowanego założenia urbanistycznego osiedla mieszkaniowego [...] Ów plac stanowi niezbędny ze względów funkcjonalnych element urbanistyczny i stanowi swego rodzaju otwarcie urbanistyczne na istniejące osiedle mieszkaniowe. Wnioskowany pod zabudowę teren to niewielki fragment dużego obszaru o specyficznym układzie urbanistycznym. Jest to teren położony u zbiegu dwóch arterii komunikacyjnych, niezabudowany obiektami o charakterze stałym, urządzony i wykorzystywany jako przestrzeń publiczna - tereny zieleni wysokiej i niskiej oraz układ ciągów pieszych. Teren ten tworzy rodzaj placu miejskiego ograniczonego z dwóch stron ciągami drogowymi.

Od strony wschodniej zamyka go kwartał zabudowy jednorodzinnej usytuowanej wzdłuż ul [...] zakończonej zespołem drobnokubaturowych, tymczasowych kiosków handlowych. Po stronie południowej placu usytuowana jest dwukondygnacyjna, znaczna gabarytowo bryła budynku handlowo-usługowego na działce [...], dla którego omawiany teren stanowi przedpole. Zatem pod względem kompozycji przestrzenno-urbanistycznej teren ten stanowi niezabudowany plac- miejską zieleń publiczną, z wyraźnie wykształconymi liniami zabudowy. Planowany obiekt byłby usytuowany poza tymi liniami. Jedynym obiektem usytuowanym w obrębie tego placu jest usytuowany przypadkowo niewielki gabarytowo kiosk, nie odzwierciedlony na mapie, będący obiektem tymczasowym.

Wobec powyższego realizacja tego obiektu na wnioskowanej działce nie ma uzasadnienia jako kontynuacja istniejących linii zabudowy, planowany obiekt nie uzupełnia istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym i nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania go w zastany układ przestrzenny. Brak jest zatem działki sąsiedniej dostępnej z tej samem drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dodatkowo powołano się na stanowisko, jakie w tej sprawie zajął Zespół Urbanistyczny. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. M.W.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący. Odwołujący się zarzuca, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zbyt dużą wagę przywiązano do ustaleń Zespołu Urbanistycznego, którego ustalenia, w ocenie odwołującego się, wręcz zastępują samodzielne ustalenia organu I instancji. Odwołujący się zarzuca także błędne ustalenie granic obszaru analizowanego. Odwołujący się nie znajduje także powodu, aby istnienie niezabudowanego terenu "placu" miało stanowić przeszkodę w określeniu warunków zabudowy dla jego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołujący się nie zgadza się również z twierdzeniem organu I instancji jakoby brak było działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie warunków dla nowej zabudowy. Zdaniem Odwołującego się kompozycja urbanistyczna, harmonia układu urbanistycznego i ład przestrzenny to kryteria, które są istotne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przy wydawaniu decyzji w indywidualnej sprawie.

Ponadto Odwołujący się zwraca uwagę, iż planowana przez niego inwestycja będzie służyła zaspokajaniu interesu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o u.p.z.p oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Zatem w świetle ustawy kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588) powinny być interpretowane zawężające.

Kolegium powołało treść art. 61 u.p.z.p.

Wskazało, iż warunkiem jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, Kolegium stwierdziło, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, a stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ powołał treść § 3 rozporządzenia.

Organ podkreślił, iż ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Niemniej jednak sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., winny być przestrzegane i zrealizowane.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego - uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części.

Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. Nie ulega natomiast wątpliwości że analiza architektoniczne - urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie organu odwoławczego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Wiedza i doświadczenie zawodowe urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, a ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Organ podniósł, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm.) został określony sposób, w jaki w decyzji o warunkach zabudowy mają być ustalone wymagania dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium zbadało, czy organ I instancji uczynił zadość wskazaniom zawartym w decyzji z dnia 18 maja 2015 r. sygn. [...] uchylającej poprzednią decyzję organu l instancji z dnia 10 lutego 2015 r. Organ II instancji nie zgodził się z przesłanką odmowy w postaci braku kontynuacji funkcji, wskazując, iż w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji takiej, jak wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Uznano także za niezasadne oparcie odmowy z powołaniem się na sprzeczność inwestycji z normami ogólnymi dotyczącymi ochrony ładu przestrzennego, bez wskazania konkretnego przepisu, z którym sprzeczność wyklucza możliwość realizacji inwestycji. W zaskarżonej decyzji organ l instancji przyznał, że warunek kontynuacji jest spełniony z uwagi na istnienie budynków o podobnej funkcji (m.in. na działce [...]).

Tym samym organ l instancji uczynił w tym zakresie zadość wskazaniom Kolegium. W kwestii drugiego zarzutu organ l instancji wskazał konkretny przepis, który wyklucza możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego w przedmiotowej sprawie. Jest to § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zatem także i w tym zakresie organ l instancji uczynił zadość wskazaniom Kolegium.

W dalszej kolejności Kolegium zbadało, czy rozstrzygnięcie podjęte w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Podstawowym dokumentem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. Jak już wskazano powyżej jest ona sporządzana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W przedmiotowej sprawie organ l instancji podjął ustalenia na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. M.W. z dnia 26 sierpnia 2015. Wokół terenu inwestycji (działki [...] i [...]) wyznaczono obszar analizowany, przyjmując za front działki jej szerokość od strony [...] (u zbiegu z ul. [...]), o długości 17 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 51 m od terenu inwestycji, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. badanie załącznika graficznego do decyzji prowadzi do wniosku, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo.

Nie zmienia tej konkluzji okoliczność, że w części tekstowej analizy błędnie wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od granic terenu inwestycji, zamiast 51 m (co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącej 17 m). Badanie załącznika graficznego wskazuje na to, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż 51 mm na mapie, co daje w przypadku mapy w skali 1: 1000 - 51 m w terenie.

W analizie wskazano, że teren inwestycji położony jest w strefie miejskiej, także zgodnie ze wskazaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Są to tereny zwarte, intensywnie zainwestowane, charakteryzujące się wielofunkcyjnością struktury, wysoką atrakcyjnością urbanistyczną i jakością architektury, terenów o dobrej dostępności komunikacyjnej, wyposażonej w program usług właściwych randze miasta. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, zatem bezsprzecznie warunek kontynuacji funkcji został spełniony. W obszarze analizowanym zlokalizowany jest pawilon handlowy stanowiący zamknięcie układu urbanistycznego osiedla mieszkaniowego [...]. Układ osiedla charakteryzuje się czytelnym, geometrycznym układem budynków. Występują w nim budynki pełniące funkcje usługowe, w tym niewielkie kubaturowo obiekty handlowe.

Linia zabudowy w obszarze analizowanym nie jest jednorodna. Szczegółowo ukształtowanie linii zabudowy w obszarze analizowanym zostało opisane na s. 2, karta 136 analizy. Działki objęte wnioskiem znajdują się w terenie, który nie jest zabudowany obiektami o charakterze stałym i jest wykorzystywany jako miejska przestrzeń publiczna, tworzącym pod względem architektoniczno-urbanistycznym rodzaj placu miejskiego ograniczonego z dwóch stron ciągami drogowymi. Analizator wskazuje, że w kategoriach kompozycji przestrzennej miasta teren inwestycji stanowi niezabudowany plac, przestrzeń publiczną z wyraźnie wykształconymi liniami zabudowy utworzonymi przez północną elewację pawilonu na działce [...] a od strony wschodniej przez ciąg kiosków handlowych. Jedynym obiektem występującym w obrębie placu jest jeden bardzo niewielki gabarytowo kiosk, który nie został ujawniony na aktualnej mapie ewidencyjnej albowiem nie został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wnioskowana zabudowa miałaby być zlokalizowana poza wyznaczonymi liniami zabudowy. Zatem w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. brak jest możliwości wyznaczenia zgodnie z ust. 1 tego przepisu linii zabudowy, a jednocześnie zastany układ przestrzenny wyklucza możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy, bądź odstąpienia od jej wyznaczenia. Powyższa charakterystyka terenu została uzupełniona załącznikiem graficznym. W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja fotograficzna ilustrująca aktualne zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem.

W analizie wskazano, że wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany. Można go ująć w przedziale od 20 do 24 %. Analizator policzył ten wskaźnik przyjmując różne konfiguracje działek, albowiem specyfika terenu (placu) polega na tym, że budynki wolnostojące są otoczone terenem zielonym, dojściami i dojazdami stanowiącymi część funkcjonalną. Dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajdowałby się znacznie poniżej średniej i wyniósłby - mając na uwadze parametry inwestycji wskazane we wniosku -od 13 do 15%.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to w obszarze analizowanym jest ona zróżnicowana i wynosi od 2.5 m (kiosk handlowy na działce nr [...]) do ok. 37 m (budynek handlowy na działce nr [...]). Kioski handlowe maja szerokość zbliżoną do wnioskowanej ok. 5-6 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym określa poziom okapu. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji najwyższy jest budynek na działce nr [...] - 8 m, pozostałe budynki -głównie kioski handlowe są znacznie niższe (2.2 m na działce nr [...], 2.1 m na działce nr [...], 2.3 m oraz 2.6 m i 2.7 m na działce nr [...]. Wnioskowana wysokość to ok. 3 m. Jeśli chodzi o geometrię dachu, to wskazano, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jedynie kiosk handlowy na działce nr [...] ma dach spadzisty oraz jeden z kiosków na dz. [...] ma dach kopertowy. Wnioskowany dach to dach jednospadowy.

Ustalono, że w rejonie inwestycji występuje pełne uzbrojenie miejskie, a teren posiada dostęp do drogi publicznej w zakresie dojścia.

W ocenie Kolegium analiza w sposób wyczerpujący przedstawia charakterystykę obszaru analizowanego i uwarunkowania kompozycyjno-przestrzenne. Analiza jest spójna i w ocenie Kolegium wyczerpująca, dlatego może stanowić główny dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z analizy wynika, że możliwość spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie występuje w pełni. O ile stwierdzić należy, że w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku oraz geometrii dachu warunek kontynuacji mógłby być spełniony, o tyle nie może on być spełniony w przypadku kształtowania linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu.

Zatem § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzeciwiają się wydaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Nie można wyznaczyć linii zabudowy, ani nawiązać do występujących w obszarze wskaźników intensywności zabudowy z uwagi na specyficzny charakter miejsca, w którym planowane zamierzenie inwestycyjne miałoby być realizowane. Jak słusznie wskazano w analizie pod względem kompozycji przestrzenno-urbanistycznej teren ten stanowi niezabudowany plac - miejską zieleń publiczną, z wyraźnie wykształconymi liniami zabudowy. Planowany obiekt byłby usytuowany poza tymi liniami. Jedynym obiektem usytuowanym w obrębie tego placu jest usytuowany przypadkowo niewielki gabarytowo kiosk, nie odzwierciedlony na mapie, będący obiektem tymczasowym.

Wobec powyższego realizacja tego obiektu na wnioskowanej działce nie ma uzasadnienia jako kontynuacja istniejących linii zabudowy, planowany obiekt nie uzupełnia istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym i nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania go w zastany układ przestrzenny. Artykuł 61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ podkreślił, że uwarunkowania, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być w powiązaniu z innymi przepisami prawa materialnego przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów Kolegium wskazało, iż w pełni zgadza się z Odwołującym się, iż ustalenia Zespołu Urbanistycznego nie mogą zastępować ustaleń organu l instancji oraz, że Zespół ten, nie umniejszając jego znaczeniu, ma charakter opiniodawczy. Kluczowe dla sprawy są natomiast w świetle obowiązujących przepisów prawa, ustalenia osoby wyznaczonej zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiadającej odpowiednią wiedzę i doświadczenie potwierdzone wpisem na listę izby samorządu zawodowego architektów. Jak wykazano powyżej analiza ta była prawidłowa i mogła stanowić dowód w sprawie. Nie stwierdzono zatem w przedmiotowej sprawie stosowania pozaprawnych kryteriów ograniczania swobody zagospodarowania terenu.

Zauważyć także należy, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z istotny swojej stanowi uprawnioną ingerencję w sferę wolności dysponowania terenem na określone cele, chroniąc tym samym na szerszą skalę ład przestrzenny, co jest podstawowym celem tej ustawy zgodnie z jej art. 1.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł, skarżący M.N. którego zdaniem zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich całkowicie dowolne interpretowanie lub niezastosowanie.

Skarżący podniósł, iż w celu wydania decyzji została wykonana nowa analiza wymogów dla inwestycji stanowiąca zał. nr 1 do decyzji, całkowicie różniąca się od poprzedniej analizy. W poprzedniej analizie urbanistyczno- architektonicznej ustalono jedynie, że istniejące w sąsiedztwie jego inwestycji kioski handlowe są nieładne, a ładny jest duży budynek handlowy, dlatego nie można porównywać planowanego kiosku do brzydkich i budować następnego brzydkiego. W nowszej analizie urbanistyczno - architektonicznej i w decyzji z dn. 17.09.2015 r. Prezydent zastosował się do przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miarę swych możliwości, a gdy nie było to możliwe znowu rozstrzygnięcia najważniejszych zagadnień oparto na odczuciach i poglądach nie mających podstawy w przepisach prawa.

Analiza urbanistyczno - architektoniczna stanowiła podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez SKO i najważniejszy dowód na którym Kolegium się oparło. W zakresie funkcji istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze stwierdzono, że inwestycja skarżącego jest z nią zgodna. W zakresie formy architektonicznej zaplanowany kiosk byłby zgodny z występującą dotychczas, gdyż na obszarze "występują obiekty o różnorodnej formie i gabarytach", co oznacza że wobec braku jednolitej formy, nowy obiekt nie musi być zgodny z występującą zabudową.

Skarżący zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji SKO w ogóle nie odniosło się do zapisu oceniając kwestią linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezkrytycznie i bez uzasadnienia zaakceptowało wywody Prezydenta o "placu" pomimo, że w pkt 3 odwołania zostały one zakwestionowane. Stwierdził on, że na wskazanym w analizie obszarze nie istnieje żaden "plac". W ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji placu. W decyzji Prezydenta nie wskazano podstawy prawnej dla ustalenia istnienia, i znaczenia "niezabudowanego placu w kategoriach kompozycji przestrzennej miasta", "rodzaju placu", "placu miejskiego" itp. Z uwagi na brak przepisu prawnego, ewentualne istnienie placu musi być bezsprzeczne.

W analizie architektonicznej, a następnie w decyzji Prezydenta, używane są określenia wskazujące, że autor nie może jednoznacznie wskazać żadnego placu, a wiec stopniuje i wymyśla określenia, które potem zamienia na słowo "plac" i na takim postępowaniu opiera negatywna decyzje. W K. (w oparciu o mapy, plany, spisy ulic i placów, spisy adresów) nie ma żadnego placu we wskazanym miejscu. Z definicji jeżyka potocznego, placem jest miejsce pełniące np. funkcje targowiska, parkingu, zlokalizowane są na nim np. pomniki, fontanny, kolumny, obiekty małej architektury. Plac jest też miejscem koncertów, happeningów, demonstracji, wieców.

Skarżący podkreślił, iż nie znalazł informacji, że przez plac mogłyby przebiegać urządzone, wybetonowane drogi publiczne - jak w tym przypadku ulica [...]. Zdaniem skarżącego obszar jest po prostu fragmentem terenu złożonym z kilku niezabudowanych działek i kilku urządzonych dróg.

Skarżący podkreślił, iż kiosk istnieje w tym miejscu od blisko 10 lat i jest widoczny na mapie zasadniczej, a na mapie ewidencyjnej go nie ma. Wybudowanie kiosku bez pozwolenia na budowę nie powoduje, że obiekt ten zniknie z obszaru ocenianego. Prezydent Miasta K. mógł wiele razy zlikwidować tę samowolę budowlaną, gdyby tylko chciał. W ocenie skarżącego pomijanie istnienia kiosku nie powinno też być uzasadniane czasowym charakterem tego obiektu, bo kiosk też ma być obiektem tymczasowym, a jednak podlega ocenie w oparciu o przepisy ustawy i rozporządzenia.

W opinii skarżącego jego kiosk nie zaburzy ładu przestrzennego, bo na analizowanym obszarze istnieją obiekty których zabudowa nie jest idealnie zorganizowana pod względem linii zabudowy, kształtów. Podkreślił, iż w zaskarżonej decyzji SKO błędnie oceniono kryterium wskaźnika zabudowy. W analizie urbanistycznej nie zapisano, że wskaźnik można ująć w przedziale 20 do 24%. Zapisano natomiast, że ten wskaźnik jest w obszarze ocenianym "mocno zróżnicowany". Wskaźnik zabudowy budynku usługowego wynosi np. 2.9%. a więc nie byłoby możliwe zawarcie go w w/w przedziale. Autor analizy bardzo nieobiektywnie ustalił wskaźnik zabudowy obszaru, bo tendencyjnie dobierał fragmenty obszaru dla ustalenia wskaźnika. Zarówno strona obszaru, rodzaj zabudowy, jak też funkcja poszczególnych działek powodowały, że brak jest ustaleń dla poszczególnych rodzajów zabudowy (lub innych kryteriów) w ocenianym obszarze.

Nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia, że Kolegium uznało, iż wskaźnik zabudowy dla inwestycji skarżącego to ok 13% przy równoczesnym zróżnicowaniu wskaźnika miałby uzasadniać odmowę wydania warunków zabudowy. W przypadku np. formy architektonicznej różnorodność występujących parametrów uzasadniała przecież lokalizację obiektu, który mieścił się w "widełkach". W decyzji brak uzasadnienia odmiennego stanowiska. Nie wiadomo, jak można dopasować projektowany obiekt do wskaźnika 2,9%, albo 25% oraz czy jakiekolwiek inne wielkości procentów są dopuszczalne. Czy nowa zabudowa, która nie wpisuje się w te dwie wielkości musi skutkować odmowa lokalizacji i dlaczego.

Ponadto podtrzymał skarżący zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta dotyczące dokonywania ustaleń urbanistycznych przez Zespół Urbanistyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." i sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Skarga strony skarżącej jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek. Wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone są w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.). W przedmiotowej sprawie skarżący słusznie podniósł, iż wydana przez Organy decyzja w dużej mierze opiera się na subiektywnych odczuciach estetycznych, które w żaden sposób nie mogą być uznane za podstawę wydania decyzji administracyjnej. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna istnieć możliwość kontynuowania zabudowy w zakresie jej istniejących cech i funkcji (por. J. Jaworski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61). Organ za pomocą decyzji administracyjnej nie jest władny w tak uznaniowy i nieopierający się na stanie faktycznym sposób określać możliwości zabudowy.

Aktem właściwym do wyznaczania kierunków architektoniczno-urbanistycznych miasta jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nie może kierując się własnym gustem estetycznym uniemożliwiać kontynuacji dotychczasowych funkcji terenu. Istnienie w sąsiedztwie inwestycji obiektów o podobnych funkcjach, jak planowany kiosk, stanowi niewątpliwie przesłankę pozytywną. Położenie zaś na tym obszarze również nowoczesnego budynku handlowego nie może stanowić samoistnej przesłanki negatywnej.

Za nieprawidłową należy przede wszystkim uznać argumentację organów I i II instancji dotyczącą braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia w niniejszej sprawie.

Na wstępie wypada wskazać, że pojęcie linii zabudowy jest pojęciem technicznym, stosowanym w urbanistyce i architekturze jako rodzaj linii regulacyjnej, określającej usytuowanie obiektu budowlanego. W dziedzinach tych, dla opisania linii zabudowy stosuje się określenia obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tej linii. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem linii której przekroczyć nie można, ale obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy zabudowy.

Linię zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, z uwzględnieni rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudów oraz Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Ustawa nie definiuje pojęcia linii zabudowy, nie określa sposobu jej wyznaczania, a w art. 61 ust. 6 i 7 zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie linii zabudowy wskazuje się co następuje:

§ 4.

1. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. sygnatura II OSK 789/07 cyt.: "Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określa, więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. (...) Do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę." Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem Sądu błędnie za analizatorem przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy.

Przywołana regulacja prawna z (§4 pkt ust.1-4 cyt. rozp) wskazuje sposoby wyznaczenia linii nowej zabudowy, a poglądy judykatury wyżej przytoczone i podzielane przez skład orzekający wskazują wprost na możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla każdej inwestycji. Zaprezentowane zatem stanowisko organów obu instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może zostać zaakceptowane.

Podobnie ocenia Sąd przyjęcie braku możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. I w tym przypadku należy sięgnąć do § 5 ust. 1 i 2 wyżej cytowanego już rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Otóż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.1). Dopuszcza się także wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z analizy urbanistyczno - architektonicznej (K: [...] akt adm.) wynika nadto, że był możliwy do wyznaczenia średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego obszaru i wynosi on 20% do 24%. To, że nie obrazuje on we właściwy sposób, w ocenie analizatora sposobu intensywności zabudowy tego obszaru, nie zwalniało analizatora od rozważenia zastosowania ust. 2 cytowanego rozporządzenia, ze względu na wskaźnik planowanej powierzchni zabudowy (ok.25 m²) do powierzchni inwestycji (ok.195 m²) wynoszący ok.13%.

Tak bezkrytyczne przyjęcie analizy, bez jej pogłębionej weryfikacji w kontekście zgodności z przepisem § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi w ocenie sądu istotne naruszenie przepisów postępowania przez organy administracyjne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niezbędnym jest zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.

Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę organy administracyjne wezmą pod uwagę wskazania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Dostrzeżone uchybienia zdeterminowały uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.