Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 21 marca 2019 r, na podstawie art. 389 pkt 1 i 6, art. 393 ust. 4, art. 397 ust. 3 pkt 2 i 4, art. 400 ust. 6, art. 403 ust. 1 i 2, art. 407 ust. 1 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., póz. 2268 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18.11.2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., póz. 1800) udzielił Gminie Miasta Tarnowa pozwolenia wodnoprawnego na:
- 1. przebudowę rowu "Bagienko" w km 1+083 -1+391 na działkach nr: 2/13, 71/13 i 162/4 obręb 106 w Tarnowie (...);
- 2. wykonanie zbiornika retencyjnego ziemnego nr 2 "górnego" na działce nr 71/13 obręb 106 w Tarnowie (...);
- 3. przebudowę rowu "Od Cmentarza" w km 0+000 - 0+080 (...) na działce nr 1/53, 2/13, 97/3 obręb 106 w Tarnowie (...);
- 4. usługę wodną obejmującą odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu "Bagienko" projektowanym wylotem Wył. 2 na działce nr 2/13 obręb 106 w Tarnowie, pochodzących z powierzchni utwardzonych dróg i ścieżek rowerowych oraz innych powierzchni utwardzonych, z powierzchni rzeczywistej zlewni Frz= 4,6470 ha oraz powierzchni zredukowanej zlewni Fzr= 3,9967 ha, w ilości: Qmax ś=0,025 m3/s Qir r=28856 m3/rok w celu realizacji zadania inwestycyjnego pn.: Budowa Strefy Aktywności Gospodarczej "Piaskówka";
Odwołanie od ww. decyzji wniosło Województwo Małopolskie - Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie w likwidacji. Strona odwołująca się domagała się uchylenia decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 528, art. 529 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 28 K.p.a., polegające na skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie - a to Województwa Małopolskiego - Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie w likwidacji, zamiast do podmiotu właściwego, będącego w sprawie stroną - tj. do
Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie, reprezentowanego przez właściwą jednostkę organizacyjną tej państwowej osoby prawnej.
W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 1 stycznia 2018 r. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, jako jednostka budżetowa Województwa Małopolskiego (aktualnie w stanie likwidacji) utracił kompetencje ustawowe do reprezentowania Skarbu Państwa w niniejszej sprawie.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 4 listopada 2019 r. znak: KR.RUZ.424.1.18.2019, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (tj. Dz. U. z 2018 r., póz. 2096 ze zm.), w związku z art. 528 ust. 1 pkt 1) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w ramach przedmiotowej inwestycji przebudowane zostanie urządzenie wodne - rów "Bagienko" na odcinku od km 1+094 d km 1+386. Rów ten przebiega przez działki o nr ew. 2/13, 71/13 i 162/4 w Tarnowie. Według wypisu z ewidencji gruntów, znajdującego się w aktach sprawy, działka nr 162/4 jest, własnością Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W związku z czym organ l instancji uznał Małopolski Zarząd Melioracji t Urządzeń Wodnych w Krakowie w likwidacji za stronę postępowania, do której także skierował zawiadomienie o wszczęciu i której doręczył wydaną decyzję.
Organ II instancji odwołał się do brzmienia art. 528 ust. 1 i 6 ustawy Prawo wodne i wskazał, że z analizy dokumentów wynika, że działka nr 162/4 nie jest gruntem położonym w granicach linii brzegu naturalnych cieków, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych i tym samym nie jest gruntem pokrytym śródlądowymi wodami płynącymi. W/w działka stanowi rów o nazwie "Rów Bagienko". Zgodnie z art. 16 pkt 65) lit. a) ustawy Prawo wodne rów jest urządzeniem wodnym. Przebiega on w obrębie działek o nr ew. 2/13, 71/13 i 162/4. W ramach planowanej inwestycji zostanie on zarurowany za pomocą rur PP karbowanych o 0800, od km 1+094 do km 1+386, w obrębie dz. nr 2/13 i 71/13, a w obrębie dz. nr 162/4 jego skarpy i dno zostaną umocnione na długości 11 m za pomocą prefabrykowanych betonowych płyt ażurowych, ułożonych na podsypce piaskowej o grubości 10 pm. Działka nr 162/4 nie spełnia żadnego z kryteriów gruntów określonych w przepisach ustawy Prawo wodne, w stosunku do których Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa.
W związku z powyższym dla ww. działki nie mają zastosowania przepisy o reprezentacji Skarbu Państwa oraz wykonywaniu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa przez Wody Polskie. Z załączonego do operatu wodnoprawnego zgodnie z art. 409 ust. 1 pkt 2) lit. e) wykazu podmiotów i działek wynika, że właścicielem działki nr 162/4 jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. W związku z powyższym organ l instancji słusznie uznał Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie w likwidacji za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził w przedmiotowej sprawie przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, które zostały wymienione w przepisach art. 399 ustawy Prawo wodne.
Organ II Instancji nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego.
Województwo Małopolskie - Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawione zostało stanowisko, że z dniem 1 stycznia 2018 r. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, jako jednostka budżetowa Województwa Małopolskiego (aktualnie w stanie likwidacji) utracił kompetencje ustawowe do reprezentowania Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie. Obowiązujący od 1 stycznia 2018 r. stan prawny zastąpił dotychczasowe organy właściwe w sprawach gospodarki wodnej jednym podmiotem, tj. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. Nadzór nad działem gospodarki wodnej sprawuje Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, natomiast strukturę Wód Polskich stanowią Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie (będący centralną jednostką organizacyjną Wód Polskich) oraz terenowe jednostki organizacyjne. Wody Polskie realizują zadania, które dotychczas (na podstawie uchylonej ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) realizowali Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej oraz marszałkowie województw (poprzez jednostki budżetowe).
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jest kontynuatorem działań dotychczasowych jednostek, które przestały istnieć (skarżący podmiot znajduje się w stanie likwidacji) lub utraciły swoje kompetencje z uwagi na zmianę struktury gospodarowania wodami i powołanie nowej jednostki realizującej te zadania. Tak zdefiniowany przez ustawę stan prawny wskazuje jednoznacznie, że wszelkie zobowiązania związane z gospodarowaniem wodami, gruntami pod wodami oraz urządzeniami wodnymi i ich funkcjonowaniem, od 1 stycznia 2018 r. spoczywają na służbach nowego podmiotu -Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Przepis art. 401 ust. 1 Prawa wodnego stanowi lex specialis do art. 28 kpa i określa kto jest stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Pojęcie "strony" powinno być interpretowane zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa, ma co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym
* ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji względem skarżącego. Oparto się przy tym na błędnym założeniu, że skoro część opisowa operatu, zawiera opis stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, i widnieje w niej Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie Inspektorat w Tarnowie, to automatycznie (i niejako asekuracyjnie) staje się on stroną postępowania.
Zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Na podstawie zapisów ewidencji nie można zatem ustalać, ani udowadniać praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, a następnie "automatycznie" na tej podstawie ustalać kręgu stron postępowania administracyjnego.
W skarżonej decyzji ustalono wadliwie strony postępowania, przy czym w ocenie skarżącego nie doszło do określenia praw i obowiązków podmiotu innego, niż strona postępowania, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.
Prawidłowo postąpił organ odwoławczy nie uwzględniając odwołania, choć zupełnie zbędnie wywodził swe racje wskazując na tytuł strony skarżącej do jednej z nieruchomości. Nawet bowiem brak takiego tytułu nie uzasadniał żądania uchylenia decyzji organu l instancji. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie w likwidacji był uczestnikiem postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, ale to nie jego prawa i obowiązki miały zostać ukształtowane decyzją kończącą postępowanie. Wnioskodawcą w sprawie była Gmina Miasta Tarnowa i na jej rzecz decyzja została wydana. Prawny interes strony skarżącej miał wynikać z uprawnień mających walor "refleksowy", a jej udział w postępowaniu rniał charakter gwarancyjny. Udział w postępowaniu podmiotu niemającego w rzeczywistości interesu stanowi wadę postępowania, ale wadzie tej żadną miarą nie można przypisać cechy istotności.
Wada ta, o ile miała miejsce, nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania. Kwestia uczestnictwa w postępowaniu i doręczenia decyzji nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja przyznała określone prawa i obowiązki zupełnie innemu, niż strona skarżąca, podmiotowi. Skoro przyjęta okoliczność nie jest wadą, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy, tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że miałaby stanowić rażące naruszenie prawa. Wskazywane zresztą przez stronę skarżącą uchybienie nie miało żadnego wpływu na jej uprawnienia (także procesowe). To raczej strona pominięta w postępowaniu administracyjnym uprawniona jest do formułowania zarzutów związanych z naruszenie jej czynnego udziału w postępowaniu.
W świetle powyższych uwag eksponowane przez stronę skarżącą kwestie związane z nowym stanem prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., a także z prawnym znaczeniem wpisów w ewidencji gruntów, uznać należy za niewymagające rozważenia. Bez względu bowiem na wynik tych rozważań skarga, na podstawie art. 151 ppsa, podlega oddaleniu.