Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 795/23

Uzasadnienie

M. K., zwany dalej skarżącym, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXVIII-210/2006 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne, w części dotyczącej terenu działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Ł. oznaczonej na rysunku planu symbolem 1.R.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. - art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) poprzez pominięcie ustawowego obowiązku zbadania zgodności ww. planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XII-66/99 Rady Gminy w Łapszach Niżnych z dnia 18 października 1999 r. dla tego obszaru, wskutek czego zapisy ww. panu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej na obszarze Ł. nie są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XII-66/99 Rady Gminy w Łapszach Niżnych z dnia 18 października 1999 r. dla tego obszaru, bowiem działka ta nie stanowi w planie miejscowym obszaru rozwoju struktury osadniczej – strefy o dominującej funkcji mieszkaniowej wraz z usługami nieuciążliwymi,
2. - art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną ocenę walorów przestrzeni stanowiącej dz. ewid. [...] położoną w Ł. oraz założenie zachowania na tym obszarze funkcji rolniczej bez uwzględnienia, że dz. ewid. [...] może i powinna spełniać funkcje mieszkaniowe dla jej właściciela, wskutek czego doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego, a to poprzez brak jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości i tym samym dokonanie niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia jego prawa własności.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Ł..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem dz. ewid. [...] położonej w Ł., dla której Sąd Rejonowy w Nowym Targu prowadzi księgę wieczystą pod numerem [...] Działkę tę skarżący nabył w dniu 22 października 2021 r. na podstawie umowy darowizny sporządzonej przed notariuszem T. S. za Rep. A numer [...].

Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z uchwałą nr XII-66/99 Rady Gminy w Łapszach Niżnych z dnia 18 października 1999 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr [...]. W zaskarżonej części uchwały, w planie miejscowym przewidziano inne przeznaczenie terenu dz. ewid. 3101 niż w studium, co stanowi istotne naruszenie art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.

Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łapsze Niżne uchwalonym uchwałą nr XII-66/99 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 18 października 1999 r., działka ta znajdowała się na obszarze rozwoju struktury osadniczej - strefy o dominującej funkcji mieszkaniowej wraz z usługami nieuciążliwymi. Skarżący zamierzał zrealizować na niej inwestycję budowlaną - wybudować dom dla swojej rodziny, a pozwalały mu na to ustalenia studium. Zabudowa dz. ewid. [...] w sposób zgodny z ustaleniami studium stała się jednak niemożliwa z chwilą podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Zgodnie z ww. planem miejscowym obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka, oznaczony został symbolem 1.R. jako tereny rolne, a więc objęte zakazem zabudowy. Zaskarżona uchwała przeznacza przedmiotowy teren dla funkcji rolniczych, a tym samym, przewiduje dla tego terenu funkcję niemieszkaniową i niezwiązaną bezpośrednio z obsługą zabudowy mieszkaniowej, to jest dla celów sprzecznych z istotnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego przyjętymi w powołanym wyżej studium z dnia 18 października 1999 r.

Oznacza to, że nieruchomość skarżącego objęta została w zaskarżonej uchwale przeznaczeniem, które nie mieści się w konfiguracji terenu oznaczonego w studium jako obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej wraz z usługami nieuciążliwymi. Podobnie z załącznika graficznego do studium nie wynika, aby obszar stanowiący teren dz. ewid. [...] w Ł. stanowił obszar terenów rolnych. Tym samym wobec działki skarżącego wyłączono jej podstawową funkcję określoną w studium.

Tymczasem obowiązek zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia planu miejscowego nie mogą więc wykraczać poza ustalenia studium. Z kolei w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. wskazano, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodność z ustaleniami studium oznacza, że ustalenia planu miejscowego nie mogą pozostawać w kolizji ze studium, lecz muszą się w nich zawierać. Zamiar określenia w planie miejscowym takiego przeznaczenia terenu, które nie wynika z kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, wymaga zatem uprzedniej zmiany ustaleń studium, zwłaszcza w przypadku, gdy studium zostało sporządzone w ramach poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego, według skarżącego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie ustawowej materialnoprawnej zasady związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, wyrażonej w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającej również z art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to poprzez pominięcie ustawowego obowiązku zbadania zgodności miejscowego planu w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XII-66/99 Rady Gminy w Łapszach Niżnych z dnia 18 października 1999 r. dla tego obszaru.

Zdaniem skarżącego sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium polegająca na odmiennym przeznaczeniu terenu, należy zakwalifikować również jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Co więcej, zdaniem skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części nadmiernie ogranicza uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości. Zakwalifikowanie dz. ewid. [...] w projekcie planu jako terenu rolnego narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego i prowadzi do zdeprecjonowania walorów ekonomicznych przestrzeni działki, a także walorów architektonicznych zabudowy mieszkaniowej, jaka byłaby możliwa do zrealizowania na działce w przypadku objęcia jej obszarem MN/U. Projektując linię zabudowy poza nieruchomością skarżącego, gmina wpłynęła na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza przypadki przewidziane przez prawo.

Nadto, w ocenie skarżącego określenie terenu dz. ewid. [...] jako rolnego nie stanowi racjonalnego rozwiązania i ogranicza jego prawa własności w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. Rada Gminy Łapsze Niżne nie rozważyła bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu mógłby ograniczać prawo własności, przede wszystkim czy byłoby możliwe objęcie dz. ewid. [...] funkcją mieszkaniową. Brak jest też podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawia za wykluczeniem nieruchomości skarżącego spod zabudowy.

Ustalona linia zabudowy uniemożliwiła skarżącemu zagospodarowanie nieruchomości w sposób przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 października 1999 r., co doprowadziło do naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego, w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności chronione ustawą - w art. 64 Konstytucji RP art. 140 k.c. oraz art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej linia zabudowy została bowiem wyznaczona dowolnie, w całkowitym oderwaniu od linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Według skarżącego powyższy zarzut winien być analizowany zwłaszcza w kontekście przeznaczenia dz. ewid. [...] w miejscowym planie ogólnym gminy Łapsze Niżne, który został uchwalony uchwałą nr XXIV-123/94 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 2 marca 1994 r. Na mocy tego planu dz. ewid. [...] znajdowała się na terenie BIMN/U, a więc na terenach osiedleńczych - istniejącej zabudowy do utrzymania z dopuszczalną realizacją wszelkich form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., niemniej do tej chwili dz. ewid. [...] przeznaczona była na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżący podniósł nadto, że skarżony plan miejscowy wprowadził zakaz zabudowy dla działki skarżącego, podczas gdy sąsiednie nieruchomości taką możliwość uzyskały, mimo iż znajdują się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, co jest ewidentnym naruszeniem zasady równości wobec prawa.

Reasumując skarżący podał, że przeznaczenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego przewidziane zaskarżoną uchwałą kształtuje wykonywanie przez niego prawa własności tej nieruchomości, naruszając prawo skarżącego niezgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części - w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie skarżący wyjaśnił, ze pismem z dnia 31 marca 2023 r. wezwał Radę Gminy Łapsze Niżne do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezasadnym ograniczeniu sposobu wykonywania przez skarżącego prawa własności wobec dz. ewid. [...]. W odpowiedzi z dnia 2 maja 2023 r. Wójt Gminy odniósł się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r., podczas gdy podstawę kontroli stanowić powinna ustawa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że Gmina Łapsze Niżne przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po podjęciu w dniu 7 czerwca 2004 roku przez Radę Gminy Łapsze Niżne uchwały Nr XVII-114/2004 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po wyborze w trybie przetargu nieograniczonego projektanta zmiany planu zgodnie z art. 17 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy Łapsze Niżne ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Krakowska z 12 sierpnia 2004 r.), przez obwieszczenie (tablica ogłoszeń Urzędu Gminy od 11-08-2004 r. do 13-09-2004 r.) oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości (pisma do sołtysów z dnia 09-08-2004 r. oraz do proboszczów parafii z dnia 18-08-2004 r. o przystąpieniu do sporządzania planu) określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu.

W listopadzie 2004 r. w poszczególnych miejscowościach Gminy Łapsze Niżne odbywały się konsultacje społeczne z projektami planu w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Po sporządzeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, po uzyskaniu opinii i uzgodnień do projektu planu oraz zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Wójt Gminy Łapsze Niżne zgodnie z art. 17 ust. 10 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Krakowska z dn. 14 stycznia 2006 r.) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędy Gminy w Łapszach Niżnych (od dnia 12-01-2006 r. do 10-03-2006 r.) informację o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz o możliwości składania uwag. Obwieszczenie to dodatkowo zostało przesłane również do proboszczów parafii w Gminie Łapsze Niżne z prośbą o odczytanie i poinformowanie mieszkańców o wyłożeniu projektu planu. W tym czasie w dniu 23 lutego 2006 roku w remizie Ochotniczej Straży Pożarnej w Łapszach Niżnych odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Wszelkie uwagi i wnioski które wpływały w trakcie wnoszenia wniosków do planu jak i w trakcie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego były skrupulatnie rozpatrywane przez zespół projektowy i przedkładany do analizy Wójtowi Gminy.

Zarówno na etapie składania wniosków jak i na etapie wyłożenia do wglądu publicznego właściciele działki ewid. nr [...] położonej w Ł. nie wnosili wniosków, ani nie składali uwag do wyłożonego planu.

Rada Gminy Łapsze Niżne uchwałą Nr XXXVIII-210/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r., po stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego Uchwałą Nr XII-66/99 Rady Gminy w Łapszach Niżnych dnia 18 października 1999 r. po rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu oraz - po rozstrzygnięciu o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, należących do zadań własnych gminy uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Łapsze Niżne, a Wojewoda Małopolski przez ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 410 z 14 lipca 2006 r.) stwierdził zgodność planu miejscowego z przepisami prawnymi.

Podkreślono, że plan miejscowy uchwala Rada Gminy, a Wójt Gminy po jego zatwierdzeniu przedstawia Wojewodzie uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Jeżeli nastąpiłoby naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego Wojewoda stwierdziłby nieważność uchwały o zatwierdzeniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne został opracowany przez Biuro Urbanistyczne z N. zatrudniające wykwalifikowanych urbanistów specjalizujących się w opracowaniach planów zagospodarowania przestrzennego oraz z wieloletnim doświadczeniem.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują indywidualnych zawiadomień o sposobie rozpatrzenia wniosków czy uwag do projektu planu, a tym bardziej co do przeznaczenia poszczególnych działek w planie zagospodarowania przestrzennego. O sposobie rozpatrzenia wniosku informuje uchwała Rady Gminy o zatwierdzeniu planu wraz z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem.

W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że skarżący dopełnił formalnych wymogów wniesienia skargi na uchwałę nr XXXVIII-210/2006 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne oraz wykazał legitymację do jej wniesienia stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu, tj. działki nr [...] położonej w Ł., na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.R. Ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

W wyniku dokonanej kontroli Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów, a także naruszeń procedury planistycznej, które mogłyby przesądzać o uwzględnieniu skargi. Rozważenia wymagało, czy dochowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego.

Jak wskazano powyżej, działka skarżącego znajduje się na obszarze 1.R (tereny rolne). Zgodnie z § 7 ust. 5 planu miejscowego, tereny te, stanowiące strefę ochrony krajobrazu kulturowego "K", obejmują tereny niezabudowanej przestrzeni rolno – leśnej z rozłogiem pól, drogami gospodarczymi i zadrzewieniami śródpolnymi. Dla tych terenów ustalono następujące zasady zagospodarowania:

1. 1) Utrzymuje się istniejące obiekty i ich przeznaczenie z dopuszczeniem remontów. Obowiązuje zakaz zabudowy terenów i realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących obiektów. Dopuszcza się realizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, a w terenie oznaczonym poziomymi szrafami dopuszcza się lokalizacji stacji telefonii komórkowej;
2. 2) Dopuszcza się zalesienie obszarów, zgodnie z przepisami odrębnymi;
3. 3) Obowiązuje utrzymanie istniejących dróg dojazdowych;
4. 4) Obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem dróg dojazdowych do pól lub lasów, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Podstawową materialnoprawną zasadą tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Słusznie dostrzega skarżący, że relacja między tymi aktami przybrała postać "niesprzeczności" wskutek nowelizacji u.p.z.p., która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. W poprzedniej wersji wymagana była "zgodność" planu miejscowego z ustaleniami studium. W ocenie Sądu jednak, pomimo dokonanej zmiany, z przywołanych przepisów wynika norma określająca zależność treściową planu od studium, w której należy uwzględnić ogólny i kierunkowy charakter studium.

Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym.

Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

Drugim podstawowym materialnoprawnym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczny z przyznanego mu władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, na podstawie akt sprawy oraz przedłożonego przez Wójta Gminy Łapsze Niżne materiału graficznego w postaci wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne zatwierdzonego uchwałą XII-66/99 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 18 października 1999 roku, na których umiejscowiono działkę skarżącego nr [...], Sąd stwierdził, że działka ta znajduje się w Studium w zasadniczej części na Obszarach o dominującej funkcji mieszkaniowej wraz z usługami nieuciążliwymi, zaznaczonych kolorem brązowym. Z rysunku tego wynika, że strefa dominującej funkcji mieszkaniowej wraz z usługami nieuciążliwymi rozciąga się wzdłuż dróg, nie wchodząc znacząco w głąb terenów otwartych.

Jako główne elementy zagospodarowania na tych obszarach wskazano w Studium (pkt 2.2.1.):

1. - mieszkalnictwo, zabudowa rolnicza (siedliskowa), w tym gospodarstwa o profilu agroturystycznym, zabudowa letniskowa (drugie domy),
2. - usługi publiczne, usługi komercyjne z przewagą obsługi mieszkańców i turystyki (przy obiektach o znaczeniu turystycznym), z wykluczeniem obiektów mogących pogorszyć stan środowiska,
3. - infrastruktura techniczna,
4. - liczne zasoby dóbr kultury podlegające ochronie.

W Studium wskazano ponadto, że ze względu na specyfikę gospodarczą gminy możliwa jest lokalizacja siedlisk rolniczych bez ograniczeń, choć wskazane jest lokalizowanie ich w zespołach, oddzielnie od zabudowy o funkcjach wyłącznie mieszkaniowych. Dookreślono też kwestię lokalizowania usług komercyjnych oraz zespołów zabudowy letniskowej. Wskazano też, że: "Przyjęta zasada kształtowania struktury osadniczej gminy w ogólnym zarysie opiera się na rozwiązaniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć wskazuje się na celowość pewnych korekt. Możliwości większych zmian w tym zakresie są poważnie ograniczone i nieuzasadnione. Poszerzanie terenów budowlanych jest przeciwwskazane z uwagi na duże (już obecnie) rozproszenie zabudowy i postępującą degradację walorów krajobrazowych obszaru. Tereny wyznaczone w obowiązującym planie miejscowym zaspokajają w pełni (i z nadmiarem) perspektywiczne potrzeby.

Z kolei ewentualne uszczuplenie zasięgu terenów budowlanych – wyznaczonych (w ocenie autorów studium) w nadmiernej ilości – jest trudne do przeprowadzenia z uwagi na przywiązanie właścicieli do praw nabytych na mocy obowiązującego planu oraz postępujące procesy inwestycyjne. Jednakże ze względu na potrzeby zachowania walorów krajobrazowych odcinków dróg o dużym znaczeniu turystycznym sugeruje się, aby przy sporządzaniu nowych planów miejscowych rozważyć ograniczenie terenowe wyznaczonych obecnie niektórych terenów budowlanych we wsiach Ł. N., Ł. W. i Ł.."

W związku z powyższym zaakcentować trzeba, że dla przedmiotowego terenu (terenu działki skarżącego) wyznaczony został kierunek opisany przez wskazanie "głównych elementów zagospodarowania" Elementy te obejmują mieszkalnictwo, zabudowę rolniczą, zabudowę letniskową, usługi publiczne, komercyjne, infrastruktura techniczna. Przeznaczenie rolne terenu skarżącego nie mieści się w tych elementach, skoro zasadniczo Studium kierunkuje plany w tym miejscu na zabudowę, w tym zabudowę rolniczą. Analiza treści planu miejscowego oraz Studium w odnośnym fragmencie wskazuje, że w istocie w stosunku do działki skarżącego przyjęto rozwiązania realizujące odmienny kierunek planowania i zagospodarowania przestrzennego – Obszary gospodarki rolnej (pkt 2.2.2. Studium).

Nie można również pominąć, że z przytoczonego fragmentu Studium wynika dążenie do utrwalenia dotychczasowych rozwiązań planistycznych. W odniesieniu do działki skarżącego nie jest kwestionowane, że działka skarżącego nr [...] w miejscowym planie ogólnym gminy Łapsze Niżne, który został uchwalony uchwałą nr XXIV-123/94 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 2 marca 1994 r. znajdowała się na terenie BIMN/U (tereny osiedleńcze, istniejącej zabudowy do utrzymania z dopuszczalną realizacją wszelkich form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła).

Należało jednak rozważyć, czy w przypadku działki skarżącego nie zachodzi przypadek wprowadzenia "ograniczenia terenowego" wyznaczonych w studium obszarów budowlanych. Ograniczenie to, jak przywołane wyżej, byłoby dopuszczalne "na potrzeby zachowania walorów krajobrazowych odcinków dróg o dużym znaczeniu turystycznym". Akta planistyczne nie dostarczają jednak w tym uzasadnienia, podobnie jak odpowiedź na skargę, w której w istocie organ nie odniósł się do konkretnych zarzutów skargi, poprzestając zasadniczo na ogólnej argumentacji o przeprowadzeniu prawidłowej procedury planistycznej i potwierdzeniu legalności aktu przez organ nadzoru.

Tym samym Sąd uznał, że w stosunku do działki nr [...] doszło do złamania zasady ustalenia przeznaczenia w planie miejscowym zgodnie ze studium.

Ponadto, w ocenie Sądu brak wyjaśnienia przesłanek przyjęcia przez Radę Gminy przeznaczenia rolnego w stosunku do działki skarżącego, podczas gdy ze Studium wynika umiejscowienie działki w strefie dominującej funkcji mieszkaniowej wraz z usługami nieuciążliwymi, może być również uznany za działanie dowolne, nieuzasadnione i arbitralne, a tym samym stanowiące naruszenie granic władztwa planistycznego.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz.

3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało uznać, że w stosunku do działki skarżącego doszło do takiej niedopuszczalnej ingerencji w istotę prawa własności, a tym samym do przekroczenia granic władztwa planistycznego, co dodatkowo uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w opisanym w sentencji wyroku zakresie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł., koszt zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.