Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa, po rozpoznaniu wniosku I[...] sp. j. w K., decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r. (znak: AU-2/6730.2/1077/2017) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. 41 Krowodrza wraz z budową zjazdu na działce nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w Krakowie."
Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. B., W. K., J. K., W. K., E. D..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28.03.2018 r. (SKO.Zp 415/794/2017) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu I Załącznika nr 1 Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, pkt 4. "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" litera d) punkt pierwszy "inne warunki w komunikacji", i w tym zakresie orzekło, co do istoty rzeczy w ten sposób, że: I.4.d. Załącznika nr 1 do decyzji brzmieć będzie zgodnie z oświadczeniem ZIKiT z dnia 5.05.2016 r. oraz oświadczeniem pełnomocnika inwestora E. Z. dnia 27.02.2018 r.: Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] oraz pośredni dostęp do ul. [...] i tym samym do drogi publicznej ul. [...] poprzez wskazaną działkę nr [...] oraz poprzez sąsiadującą z nią działkę o nr [...], na których to działkach znajduje się droga wewnętrzna i działki te są własnością Inwestora. W pozostałym zakresie Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w mocy.
Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 797/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność obu wskazanych wyżej decyzji.
Uzasadniając ten wyrok Sąd wskazał, że "wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został przez I[...] spółka jawna w K.. Ten podmiot był adresatem wydanych w ocenianej sprawie decyzji i beneficjentem ustalonych warunków zabudowy nieruchomości. Z analizy zamieszczonych w Krajowym Rejestrze Sądowym wpisów dotyczących powyższego podmiotu (spółki jawnej) wynika natomiast, że podmiot ten został wykreślony z rejestru przedsiębiorców w dniu 24 maja 2017 r., zaś orzeczenie o wykreśleniu uprawomocniło się w dniu 10 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 25[1] Kodeksu spółek handlowych, spółka jawna powstaje z chwilą wpisu do rejestru, zaś rozwiązanie takiej spółki następuje z chwilą wykreślenia jej z rejestru (art. 84 par. 2 k.s.h.). Stwierdzić więc należy, iż już w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji (30 sierpnia 2017 r.) nie istniał podmiot (spółka jawna), który uznany został przez orzekające organy administracji za wyłącznego beneficjenta praw z wydanej decyzji o warunkach zabudowy.
Podmiot ten, z momentem wykreślenia z KRS, utracił bowiem byt prawny. Obie zaskarżone decyzje skierowane zatem zostały do podmiotu, który nie istniał już w chwili wydawania tych decyzji. Wypełnia to przesłankę określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. i nakazuje stwierdzić nieważność tak wydanych decyzji".
Następnie Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr AU-2/6730.2/543/2012 z dnia 9.08.2021 r znak AU-02-4.6730.2.317.2016.MMY umorzył postępowanie wszczęte na wniosek spółki I[...] w K. dział, przez pełnomocników E. Z. i K. L. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. Budowa zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. 41 Krowodrza wraz z budową zjazdu przy ul. [...] w K..
Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli E. D. i J. Z..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 marca 2022 r., znak SKO. ZP/415/403/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że odwołanie jest częściowo uzasadnione, co do doręczenia skarżonej decyzji pełnomocnikowi nieistniejącego podmiotu jakkolwiek rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje zasadne.
Przypomniano, że w wydanym w tej sprawie wyroku stwierdzono, że poprzednio wydane w tej sprawie decyzji zostały skierowane do podmiotu, który nie istniał w chwili ich wydania, co spełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt.2 kpa. Podmiot ten nie istniał również w dacie wydania skarżonej obecnie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z wniosku Spółki I[...]. Nie jest podmiotem praw i obowiązków, a więc stroną postępowania. Została wykreślona z rejestru przedsiębiorców, co skutkuje brakiem legitymacji do udziału w postępowaniu, oraz doręczania jej i pełnomocnikowi pism w sprawie.
Kolegium pozyskało informacje o śmierci jednej ze stron postępowania, co również powoduje skutek zaprzestania doręczania jej pism w sprawie.
Z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i prawnym koresponduje regulacja przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Umorzenie postępowania w sprawie oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie uznać należy za prawidłową.
Decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. D., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej, przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegający na skierowaniu decyzji organu I instancji do osoby niebędącej w ogóle stroną w sprawie (tj. do E. Z., jako byłemu pełnomocnikowi I[...] Spółka Jawna, która została prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego jeszcze w 2017 r.), jak również wobec skierowania decyzji organu I instancji do osoby nieżyjącej (zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Samo wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie było co do zasady kwestionowane w treści odwołania. Jeżeli jednak decyzja taka została skierowana do osoby nieżyjącej, dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (i to niezależnie, czy organ mógł dysponować w tym względzie jakimikolwiek informacjami). Nie wynika to z braku zasadności umorzenia postępowania, ale z wadliwego skierowania decyzji. Osoba nieżyjąca nie może być uznana za stronę postępowania, a zatem jakakolwiek próba doręczenia jej decyzji uznawana jest jako rażące naruszenie prawa. Błędne było również skierowanie decyzji do byłego pełnomocnika I[...] Spółka Jawna, która została prawomocnie (zatem definitywnie) wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Okoliczność ta wynika również ze znanego organom I i II instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy przedstawionego w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 17 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 797/18 oraz z 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 540/18.
Powyższe uchybienia pozostają w oczywistym związku z zaniechaniem organu I instancji obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby, która z uwagi na obiektywne okoliczności nie może być uznana za stronę postępowania, stanowi w ocenie Strony Skarżącej wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie ustosunkowało się do podniesionego również w treści odwołania zarzutu, t.j. czy w sprawie w ramach postępowania przed organem I instancji - Prezydentem Miasta Krakowa – występowała przesłanka nieważności tegoż postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. (w istocie dokonano jedynie rozważenia sprawy administracyjnej ex nunc / od teraz).
Zatem utrzymując w mocy decyzję organu I instancji SKO w Krakowie naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 3, 6 i 7 w zw. z § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Artykuł 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że istotne znaczenie ma w rozpoznawanej sprawie to, czy zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego określone w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), w oparciu o który wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Przedmiotem postępowania są prawa lub obowiązki wynikające z norm prawa materialnego. Ocena o ewentualnej bezprzedmiotowości może być zatem wyrażona w odniesieniu do podstawy materialnoprawnej określającej te prawa lub obowiązki.
Postępowanie jest bezprzedmiotowe również wtedy, gdy ten, kto miałby wystąpić w roli adresata rozstrzygnięcia, nie ma atrybutów pozwalających mu na występowanie w tej roli w jakiejkolwiek sprawie administracyjnej, a zatem gdy nie ma zdolności administracyjnoprawnej, ale także wtedy, gdy nie ma legitymacji do wystąpienia w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie administracyjnej. Brak legitymacji w większości przypadków uznawany jest za przyczynę bezprzedmiotowości (wyroki NSA: z 8.11.2017 r., II GSK 432/16, LEX nr 2401506; z 9.01.2013 r., II GSK 1836/11, LEX nr 1341510; z 8.11.2012 r., II GSK 1525/11, LEX nr 1291706; z 26.09.2012 r., II GSK 1051/11, LEX nr 1244454; z 19.09.2012 r., II GSK 1038/11, LEX nr 1218379; z 14.08.2012 r., II GSK 657/11, LEX nr 1219237).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wystąpiła spółka I[...] spółka jawna w K.. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wydanym prawomocnym wyroku z 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 797/18: "wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został przez I[...] spółka jawna w K.. (...). Z analizy zamieszczonych w Krajowym Rejestrze Sądowym wpisów dotyczących powyższego podmiotu (spółki jawnej) wynika natomiast, że podmiot ten został wykreślony z rejestru przedsiębiorców w dniu 24 maja 2017 r., zaś orzeczenie o wykreśleniu uprawomocniło się w dniu 10 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 25[1] Kodeksu spółek handlowych, spółka jawna powstaje z chwilą wpisu do rejestru, zaś rozwiązanie takiej spółki następuje z chwilą wykreślenia jej z rejestru (art. 84 par. 2 k.s.h.). Stwierdzić więc należy, iż już w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji (30 sierpnia 2017 r.) nie istniał podmiot (spółka jawna), który uznany został przez orzekające organy administracji za wyłącznego beneficjenta praw z wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Podmiot ten, z momentem wykreślenia z KRS, utracił bowiem byt prawny".
Zatem w realiach sprawy organy administracyjne prawidłowo orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku spółki I[...] spółka jawna w K., wobec utraty przez ww. spółkę legitymacji do występowania w postępowaniu.
Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze - decyzja organu I instancji z 9 sierpnia 2021 r. ani decyzja SKO z 25 marca 2022 r. nie mogły być i nie zostały doręczone pełnomocnikom nieistniejącej spółki – E. Z. i K. L.. Jak wynika z akt administracyjnych decyzję organu I instancji pozostawiono w aktach sprawy (k. 619). Z analizy akt wynika (k. 723), że zaskarżona decyzja SKO z 25 marca 2022 r. została skierowana do – E. D. i J. Z., reszta stron postępowania o wydaniu tej decyzji została powiadomiona obwieszczeniem z dnia 25 marca 2022 r. (k. 725).
Odpowiadając na zarzut skarżącej należy wskazać, że w rozdzielniku decyzji organu I instancji rzeczywiście figuruje zmarła w dniu 14 stycznia 2021r K. K. (decyzja została odebrana w dniu 18 sierpnia 2021 r. przez G. K.), jednakże wbrew temu zarzutowi, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie stanowi to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Podkreślenia bowiem wymaga, że ww. zmarła uczestniczka nie była bezpośrednim adresatem uprawnień ani obowiązków z decyzji.
W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet skierowanie decyzji do nieżyjącej strony nie zawsze musi skutkować nieważnością decyzji, uzależnione jest to bowiem od tego, czy zmarła strona była adresatem uprawnień lub obowiązków, a więc czy miała w sprawie interes bezpośredni, por. wyrok WSA w Szczecinie z 10.10.2019 r., II SA/Sz 595/19, LEX nr 2742321: "Błąd co do adresata materialnoprawnego – osoby dysponującej interesem bezpośrednim będzie skutkował nieważnością decyzji. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby, nawet już w trakcie postępowania administracyjnego, powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Podnosi się przy tym w orzecznictwie, iż w sprawach decyzji dotyczących prawa do rzeczy określenie jako strony osoby zmarłej, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz może być podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – por. wyrok NSA z 24.02.2021 r., I OSK 3028/18, LEX nr 3179304.
Aktualnie, zarówno w doktrynie (np. Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego) jak i w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 II OSK 2338/20) nie budzi wątpliwości, że w normie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz jak mowa wyżej o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby niebędącej stroną postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że z konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.) wynika, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego (gdy śmierć nastąpiła po wszczęciu postępowania) ale przede wszystkim wydać decyzji, która ma na celu kształtowanie jego sfery prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 LEX nr 505429 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, LEX nr 1082605).
Podsumowując, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym nie może na etapie postępowania sądowego skutecznie podnosić zarzutu pozbawienia innej osoby udziału w sprawie w charakterze strony. W okolicznościach kontrolowanej sprawy próba doręczenia decyzji jak się okazało osobie zmarłej z pominięciem następców prawnych stanowi przesłankę wznowienia postępowania o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji ani kontrolowanej decyzji. Natomiast zaskarżona decyzja SKO – jak wyżej już wskazano – nie została w ogóle skierowana do zmarłej strony postępowania.
Z tych względów stwierdzić należy, że w wyniku przeprowadzonej sądowej kontroli skarżonej decyzji nie znalazły potwierdzenia zarzuty wniesionej skargi. Nie stwierdzono także innych naruszeń prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi, jak w sentencji wyroku.