Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lutego 2017 roku, nr [...] Burmistrz Miasta K. Z. orzekł o odmowie nakazania przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 29 ustawy Prawo wodne.
Postępowanie było prowadzone z wniosku J. R. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w miejscowości K. Z. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...] i [...]. Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych.
Odwołanie od tej decyzji wniósł J. R., zarzucając jej że została wydana bez rzetelnego rozpoznania sprawy, z naruszeniem treści art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 oraz art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zarzucono też przewlekłe prowadzenie postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 poz. 469) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz.
- 23) - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji, od której zostało złożone odwołanie jest prawidłowa. Nie ma podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Przytoczono treść art. 29 ustawy Prawo wodne. Wskazano, że postępowanie administracyjne powinno zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 art. 29 ustawy prawo wodne tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki - doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego.
Oceniając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie SKO stwierdziło, że organ I instancji zbadał należycie czy spełnione zostały przesłanki art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne do wydania decyzji, nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Zgodnie z treścią analizy hydrologicznej i opinii eksperckiej dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] bocznej w miejscowości K. Z., autorstwa dr inż. M. K., sporządzonej w grudniu 2016 roku...: "wykonane prace polegające na remoncie w roku 2013 ulicy [...] na działce [...] nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki należącej do P. J. i D. R. oraz działki nr [...] należącej do J. R.. Kolejno autor analizy wskazał, że przebudowa ulicy [...] została wykonana w sposób prawidłowy.
Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa opinia została oceniona przez organ I instancji wnikliwie. Tym samym stwierdzić należy, iż organ odniósł się do podnoszonego przez J. R. zarzutu dotyczącego naruszenie stosunków wodnych poprzez wykonanie podbudowy i wyasfaltowania ulicy [...] oraz remontu ulicy [...] bocznej bez dokumentacji technicznej.
Kolejnym dokumentem stanowiącym podstawę orzeczenia Kolegium jest opracowanie pn. "Ekspertyza hydrogeologiczna dotycząca zmiany stanu wód na działkach [...], [...] przy ul. [...] w K. Z.", autorstwa M. P., sporządzone na zlecenie J. R.. Jest to opracowanie sporządzone w roku 2014, z treści którego wynika, że do zmiany stosunków wodnych doszło na działkach nr [...] i nr [...] położonych w K. Z.. Wskazane powyżej opracowanie nie zawiera wyliczeń hydrologicznych czy analiz mogących stanowić dowody na ustalenia zawarte w jego treści.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obu opinii. Tym samym wykonał obowiązek wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (w tym obejmującego opinię biegłego) tak, aby wszystkie sporne lub wątpliwe kwestie związane z twierdzeniami stron o zmianie stosunków wodnych na gruncie zostały w sposób prawidłowy i przekonujący rozstrzygnięte.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania Kolegium stwierdziło, że zażalenie przysługuje wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało już zakończone decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., znak: [...] orzekają o odmowie nakazania przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. R., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego art. 29 prawa wodnego ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., polegające na niewykonaniu przez Burmistrza Miasta K. Z. urządzeń zabezpieczających przed zalewaniem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a położonej w K. Z. przy ul. [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze wskazano, że bezspornym jest, że właścicielem drogi położonej w K. Z. ul. [...] dz. [...], [...] jest Gmina M. w K. Z. reprezentowana przez Burmistrza Miasta K. Z..
W wyniku przeprowadzonego remontu ul. [...] w K. Z., polegającego na założeniu nowego asfaltu w 2013 r., dochodzi do spływu wód opadowych na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego. Wody opadowe, zwłaszcza w czasie opadu deszczu, powodują zalewanie działki skarżącego. Przyczyną podtopień działki [...] i [...] jest słaba przepuszczalność podłoża. A zatem zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego Burmistrza Miasta K. Z. powinien wykonać urządzenia uniemożliwiające spływ wód opadowych z ulicy [...] na działki [...] i [...]. Od 2013r do dnia dzisiejszego Burmistrz Miasta K. Z. nie wywiązał się z obowiązku ciążącego na nim, a określonego w art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego. Skarżący wielokrotnie interweniował (składał wnioski i pisma przygotowawcze do Burmistrza Miasta K. Z.) lecz w/w na wnioski skarżącego nie reagował.
Skarżący wskazał, że jego nieruchomość jest systematycznie zalewana również od strony ulicy [...] położonej w K. Z..
Skarżący zarzucał Burmistrzowi Miasta K. Z. przewlekłość postępowania, składając zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie w dniu 7 września 2010 r., a poza tym decyzję w dniu 6 lutego 2014 r., uchylając decyzję Burmistrza Miasta K. Z.. Następnie SKO w decyzjach z 18 sierpnia 2015 r.; 24 czerwca 2016 r. uchyliło decyzje Burmistrza Miasta K. Z.. W przedmiotowej sprawie interweniował Rzecznik Prawa Obywatelskich w pismach z dnia 10 kwietnia 2013 r. i 15 września 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił Burmistrzowi Miasta K. rażące naruszenie art.29 prawa wodnego. Trzeba też zaznaczyć, co już stwierdził w swojej opinii biegły, od strony ulicy [...] i ulicy [...] bocznej nieruchomość stanowiąca własność skarżącego jest zalewana i po każdym większym opadzie deszczu. Koszty usuwania szkód po zalaniu nieruchomości ponosi skarżący. Po wielu interwencjach Burmistrz Miasta K. Z. wydał w dniu 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt [...] r.) decyzję niestety negatywną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. Z. w mocy. W tym stanie rzeczy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), zgodnie z którym "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
- 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
- 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
- 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
- 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".
Organ przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe, na które składały się kilkukrotne oględziny spornego terenu, przeprowadzone w dniu 24 września 2013r. (wykonano dokumentację zdjęciową), w dniu 3 czerwca 2014 r. (wykonano dokumentację zdjęciową), w dniu 21 sierpnia 2014 r. z udziałem biegłego hydrologa M. K., w dniu 21 stycznia 2016 r., w dniu 23 listopada 2016 r. z udziałem biegłego hydrologa M. K.. Zorganizowano także spotkanie w terenie z dniu 17 grudnia 2014 r. oraz w dniu 2 lutego 2015 r. z udziałem wszystkich zainteresowanych osób (stron postępowania). W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja zgłoszenia remontu nawierzchni drogi gminnej [...] i [...] ul. [...] z 2008 r. oraz zgłoszenia remontu chodnika dla pieszych przy ul. [...] oraz remontu nawierzchni tej drogi z 2012 r., jak również dokument pn.: "Opinia techniczna" z dnia 17 listopada 2010 r., sporządzony na zlecenie Urzędu Miasta K. Z. przez mgr inż. M. H., dotyczącą prawidłowości odwodnienia ul. [...] przy posesji nr [...] (działka nr [...], [...], [...], [...], [...]).
W sprawie przeprowadzono również dowód z opinii biegłego. Dokument pn.: "Analiza Hydrologiczna i Opinia Ekspercka" z września 2014 autorstwa dr inż. M. K., uzupełniony został przez jego autora w dniu 7 listopada 2014 r. a to w związku z zastrzeżeniami i zarzutami złożonymi przez J. R. i D. R.. Skarżący złożył również do akt sporządzoną na jego zlecenie "Ekspertyzę hydrologiczną dotyczącą zmiany stanu wód na działkach [...], [...] przy ul. [...] w K. Z." autorstwa mgr inż. M. P..
Postępowanie zostało wszczęte w 2013 r., na skutek wniosku skarżącego, który w toku całego postępowania wskazywał, że źródłem zmiany stanu wody na gruncie jest remont ulicy [...], a szkoda dla jego nieruchomości polega na ich zalewaniu wodami opadowymi spływającymi z ulicy [...] i [...], a konkretnie na podmakaniu gruntu oraz zasypaniu podmurówki jego ogrodzenia.
Przede wszystkim wskazać należy, że okolicznością w sprawie niesporną jest, że naturalny spływ wody (zgodny z pochyleniem terenu) na ulice [...] następuję z terenów położnych między ulica [...] a [...]. Teren ten w zasadzie w całości zabudowany jest domami jednorodzinnymi. Na ul. [...] – boczną z kolei wpływają wody ze zbocza położnego ponad nią.
Z opinii biegłego i wykonanych przez niego obliczeń wynika, że przepustowość ścieków biegnących wzdłuż działki [...] jest wystraczająca do odprowadzenia spływu pochodzącego z opadu bezpośredniego opadającego na fragment drogi położnej na działce [...] a w przypadku opadu pochodzącego z całej zlewni ciążącej do fragmentu tej drogi, przepustowość korytek jest wystarczająca do odprowadzenia wód opadowych o prawdopodobieństwie zbliżonym do 20% czyli takim, które zdarza się raz na pięć lat.
W tym miejscu podkreślić należy, że to wskazanie biegłego nie oznacza – jak twierdzi skarżący - że odwonienie to może przyjąć tylko 20% spływającej na drogę wody, ale oznacza, że może odprowadzić wody o prawdopodobieństwie wystąpienia rzędu 20 %.
Wskazać przy tym należy, że biegły wyraźnie podkreśla, że sumaryczna przepustowość urządzeń (ścieków ulicznych) jest wystarczająca, ale urządzenia te muszą być wolne od zanieczyszczeń, gdyż w przeciwnym razie nie będą spełniały swoich funkcji i będą bezużyteczne. Brak utrzymywania tych urządzeń w czystości podkreśla zresztą również mgr inż. M. P. w opinii sporządzonej na zlecenie J. R..
Ostatecznie wnioski opinii biegłego M. K. są następujące:
- 1. właściciel działek [...], [...] tj. Gmina K. Z. w związku z przeprowadzonymi pracami polegającymi na jej nadsypaniu i wyasfaltowaniu na 30 m odcinku drogi nie spowodowała zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki [...] należącej do Państwa R. J. i D. oraz działki [...] należącej do Pana J. R., ponieważ woda opadowa spływająca z w/w fragmentu działki odbierana jest przez ściek przydrożny biegnący wzdłuż drogi, którego przepustowość jest wystarczająca, pod warunkiem jego odpowiedniego czyszczenia. W związku z powyższym właściciel działek [...], [...] tj. Gmina K. Z. powinien okresowo czyścić w/w ściek uliczny.
- 2. Właściciele działki [...], w związku z przeprowadzonymi pracami polegającymi na jej utwardzeniu klińcem i nadsypaniu frezu asfaltowego nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki [...] i należącej do Państwa R. J. i D. oraz działki [...] należącej do Pana J. R., ponieważ woda opadowa spływająca z w/w fragmentu działki odbierana jest przez cztery ścieki skrzynkowe zamontowane w poprzek drogi, mające za zadanie odprowadzać wodę płynącą drogą na tereny sąsiednie położone po stronie południowo-wschodniej - zgodnie z nachyleniem terenu. Sumaryczna przepustowość urządzeń (ścieków ulicznych) wolnych od zanieczyszczeń jest wystarczająca do odprowadzenia spływu pochodzącego z opadu bezpośrednio spadającego na fragment drogi położonej na działce [...], a w przypadku opadu pochodzącego z odwodnienia całej zlewni ciążącej do w/w fragmentu drogi przepustowość korytek jest wystarczająca do odprowadzenia wód o prawdopodobieństwie zbliżonym do 20%, czyli zjawisk pojawiających się średnio raz na 5 lat. Właściciel działki powinien okresowo (po każdym większym opadzie czyść w/w ścieki uliczne, ponieważ zaniedbane nie będą spełniać swojej funkcji prawidłowo lub w skrajnym przypadku będą nie użyteczne.
- 3. Głównym powodem podtopień działek [...] i [...] jest słaba przepuszczalność podłoża i zaleganie wody na styku gleby z gruntem o małej przepuszczalności (sytuacja ta była obserwowana również na terenie innych działek). Z układu warstwie wynika, że dodatkowym źródłem wody na terenie działek [...] i [...] jest naturalny spływ podpowierzchniowy z terenów położonych wzdłuż ulic [...]. W celu uniknięcia podmakania działek [...] i [...] poprzez zaleganie na niej wód podskórnych proponuje się właścicielowi działek [...] [...] wykonanie drenażu doczołowego od strony zachodniej działki [...], z którego wody należy odprowadzić do wodnicy biegnącej wzdłuż południowej granicy działki.
- 4. W zakresie wskazanej szkody polegającej na zasypaniu ogrodzenia z trzech stron, nie stwierdzono związku przyczyno-skutkowego ze spływem wód opadowych wzdłuż ogrodzenia od strony ulicy [...] przebiega ściek zabezpieczający działkę [...] przed jej zalaniem wodami opadowymi.
Podsumowując biegły stwierdził, że zarówno prace polegające na nadsypaniu i wyasfaltowaniu fragmentu drogi, jak również prace polegające na jej utwardzeniu klińcem i nadsypaniu frezu asfaltowego drogi nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Opinia biegłego została szczegółowa oceniona i porównana przez organ I Instancji z opinią M. P. złożoną do akt przez skarżącego, a ustalenia te podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Lektura obu tych opinii doprowadziła także i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę do identycznych wniosków. Opinia biegłego M. K. wraz z jej uzupełnieniem jest sporządzona rzetelnie, poprzedzona szczegółowymi wyliczeniami, a jej konkluzje są uzasadnione oraz należycie i przekonywująco wyjaśnione; podczas gdy opinia M. P. sporządzona została w dużo bardziej ogólny sposób, bez przedstawienia pomiarów czy obliczeń uzasadniających wnioski.
Zdaniem Sądu ustalenia organu w powiązaniu z treścią opinii biegłego M. K. stanowiły podstawę od wydania przez organ decyzji w zaskarżonej treści, albowiem nie wykazano, aby roboty budowlane prowadzone przy remoncie drogi [...] zmieniły stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów skarżacego.
Jednak na koniec podkreślić należy i tę okoliczność, że w swojej opinii biegły M. K. wskazał również na treść przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), tj. § 28 zgodnie z którym działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. (§ 2) oraz § 29, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.
W nawiązaniu tych przepisów biegły wskazał, że wywiązywanie się przez właścicieli działek sąsiadujących z drogą (położonych pomiędzy ulicą [...]) z w/w przepisów spowodowałoby diametralne zmniejszenie się ilości wody dopływającej na drogę.
Wydaje się, choć nie zostało to wprost wyartykułowane, że to właśnie niewłaściwe zagospodarowanie wód opadowych z nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi posadowionymi wzdłuż obu tych ulic (i jak wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy) w znacznej części wybrukowanymi, jest powodem zwiększonego napływu wód opadowych na drogę [...]. Jednak rozwiązania tego problemu należałoby poszukiwać w systemowym rozwiązaniu i zorganizowaniu w tym obszarze kanalizacji deszczowej. Jest to zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), zadanie własne gminy. Zgodnie z tym przepisem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych itp. Realizacji tego zadania nie można jednak domagać się w trybie art. 29 ustawy prawo wodne.
Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.