Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. Burmistrz Skały zwrócił się do Starosty Krakowskiego o uzgodnienie, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, warunków zabudowy dla objętego wnioskiem Ł. B. zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], C., gm. S..
Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r., znak OS.673.4.2022.ED, na podstawie art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - u.o.g.r.l. - (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 z późn. zm.), w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – u.p.z.p. - (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu ww. wniosku Burmistrza Skały
- – "uzgodnił negatywnie", czyli w istocie odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skała nr GI.6730.1.103.2021.SS o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], C., gm. S., w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia streszczono przebieg postępowania, wskazano na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a to art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że na podstawie ewidencji gruntów i budynków ustalono, iż w sprawie nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem nie całość terenu inwestycji znajduje się w odległości 50 metrów od drogi publicznej. W tym stanie faktycznym i prawnym zasadna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji.
Zażalenie w terminie przepisanym ustawą na powyższe postanowienie złożył Ł. B., zarzucając:
- 1. naruszenie art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez niepełne uzasadnienie postanowienia z pominięciem dowodów, na których organ oparł się wraz z uzasadnieniem prawnym uniemożliwiającym całościowe odtworzenie toku wnioskowania przez organ I instancji,
- 2. naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozważeniu materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności sprawy,
- 3. naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp bowiem w mpzp, który utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. część działki określona była symbolem "MU" tj. posiadała przeznaczenie pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, zagrodowe oraz usługowe, a zatem powyższa okoliczność pozwala na odstąpienie od pozyskania takiej zgody,
- 4. naruszenie art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną interpretację, skutkująca przyjęciem, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg położenia gruntu w odległości nie większej niż 50 metrów.
Zarzuty te zostały uzasadnione i rozwinięte w dalszej części zażalenia. Wskazano w szczególności, iż na przedmiotowym terenie obowiązywał mpzp zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Skale nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r., ważny był do 31 grudnia 2003 r., a działka nr [...] położna była w obszarach "MU" oraz "R" - tereny rolne.
Organ nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności, że na części działki była wydana zgoda na zabudowę, zaś ustalenie warunków zabudowy jest możliwe na części działki, o czym świadczy przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazano również, iż działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co powoduje, iż automatycznie spłoniona jest przesłanka, na podstawie której odmówiono uzgodnienia projektu decyzji.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/95/2022, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., 741, dalej jako u.p.z.p.), art. 7 ust. 2 i 2 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako u.o.g.r.l.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k.p.a.) - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Istotą decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie zagospodarowania terenu jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla przedsięwzięcia inwestycyjnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane. Nadrzędnym celem dla jakich decyzje tego rodzaju w procesie inwestycyjnym są wymagane, jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i dążenie do zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Regułą jest też, że zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolnicze (np. budowlane) dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W końcu regułą też jest, że zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyjątki od reguły, że grunt rolny - użytki rolne klas I-III nie wymaga zgody właściwego ministra na odrolnienie, wymienione są w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, iż nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Żaden przepis nie dopuszcza możliwości zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel budowlany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jak mowa o tym wyżej, zmiana ta dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta są stroną tego postępowania wyłącznie w procedurze planistycznej. Tak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podmiotom tym nie daje kompetencji do występowania o zmianę przeznaczenia gruntu do właściwego ministra w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zresztą przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ma jednoznaczne brzmienie - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku (...) gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Konieczność uzyskania takiej zgody wyklucza ustalenia dla danego terenu warunków zabudowy.
Pogląd ten w kontekście przepisów mających (jak się wydaje) brzmienie jednoznaczne, nie dające podstaw do różnych interpretacji, jest w orzecznictwie ugruntowany. Dla przykładu przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt: II OSK 761/11, w którym wskazano, iż przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p.
Z kolei w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OSK 947/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne bądź teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość, na której inwestycja ma być zrealizowana, nie jest objęta postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wymagane jest, aby w procedurze związanej z wydaniem decyzji o ustaleniu wz dla terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu, organy odpowiednio stosowały warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a tej ustawy. Warunek ten stanowi, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, w której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe, organ I instancji trafnie wywiódł, iż w badanej sprawie znajdą zastosowanie postanowienia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z przepisu tego wynika, iż przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III -wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem cytowanego powyżej art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem nie jest wymagana uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te łącznie spełniają przesłanki określone w pkt 1-4.
Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] położona w miejscowości C. w gminie S., o powierzchni 0,02824, składa się z użytków rolnych o klasie: RIIIa oraz łąk o symbolu: ŁIII. Powierzchnia gruntów klasy III nie przekracza 0,5 ha. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 13 stycznia 2022 r. oraz mapą znajdują się w aktach sprawy, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się do 31 grudnia 2003 r. w obszarze ujętym w mpzp zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Skała z dnia 5 marca 1993r. Nr XX/121/93, jako "MU" tj. - obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, budownictwa zagrodowego i usług oraz obszarze oznaczonym symbolem "R" - tj. tereny rolne. Jak wynika z załącznika graficznego działka znajduje się przy drodze publicznej (gminnej) oznaczonej numerem [...]. Z treści powołanego powyżej planu wynika, iż jedynie niewielki fragment nieruchomości, sąsiadujący z drogą publiczną był możliwy do zabudowy. Działka ma fragment nieregularnego prostokąta o wymiarach około 20 metrów na styku z drogą publiczną i około 150 metrów "w głąb'' terenów rolnych.
Mając na uwadze przytoczony powyżej stan faktyczny SKO uznało, że nie spełniony jest warunek wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 3 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż działka nie jest w całości położona w odległości do 50 m od drogi publicznej. Dla uznania, iż spełniony został wymóg zawarty w powołanym wyżej przepisie, konieczne jest, aby cały teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. cała działka nr [...] stanowiąca grunty orne klasy RIIIb, zawierała się w odległości 50 m od drogi publicznej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, gdzie podkreśla się, iż dla spełnienia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. konieczne jest, aby cała powierzchnia gruntu, stanowiącego teren inwestycji, znajdowała się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 634/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 633/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 114/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 382/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 265/17 oraz wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2257/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.)
Z powyższego wynika zatem, iż jedna z przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2a ustawy nie została spełniona. W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium w pełni podzieliło ustalenia organu I instancji i stwierdziło, że powodu nieziszczenia się warunków o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy przy niespełnieniu przesłanki zawartej w pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie było możliwe. Jedynie bowiem łączne ich spełnienie determinuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
W zakresie zarzutów zażalenia SKO wyjaśniło, że z powodów powyżej opisanych nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności podnoszone w zażaleniu.
Kolegium nadmieniło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje rozbieżność co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Według pierwszego poglądu, za którego trafnością opowiada się żalący, w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19). W wyrokach tych argumentowano, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Podnosi się, że taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15).
W ocenie Kolegium za trafny należy uznać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (CBOSA.nsa.gov.pl) gdzie wskazano, że obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Ustalenie warunków zabudowy i co za tym idzie konieczne uzgodnienia - odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji.
Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych".
Jak wskazano w tym wyroku przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieni owych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora.
Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, CBOSA)". W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę:.
Abstrahując od powyższego, w odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia postanowień nieobowiązującego już mpzp zatwierdzonego na mocy Uchwały Rady Miasta Skała z dnia 5 marca 1993r. Nr XX/121/93, Kolegium wskazało, że nieruchomość nie była objętą zgodą w całości na zmianę przeznaczenia sposobu użytkowania, zaś jedynie jej fragment przy drodze publicznej był możliwy do zabudowy mając na uwadze przyjęte przeznaczenie o symbolu planu "MU", który stracił ważność. Wskazać należy, że Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (tak: WSA w Gdańsku, w wyroku z dnia 15 grudnia 2021r., sygn. akt: II SA/Gd 512/21). W badanej zaś sprawie, cała nieruchomość została objęta warunkami zabudowy. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku możliwości uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.
Skargę na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Ł. B., zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozważeniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w szczególności poprzez ustalenie, że wyłącznie niewielki fragment nieruchomości skarżącego jest możliwy do zabudowy, podczas gdy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego możliwa była zabudowa aż 1/3 działki i taki sam obszar został zaznaczony przez skarżącego;
art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a, poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, z pominięciem dowodów na których organ się oparł, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ nie uwzględnił obszaru mieszkalnego wskazanego w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który był zgodny ze wskazanym obszarem planowanej inwestycji przez skarżącego;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolne wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p., bowiem w planie miejscowym, który utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. część terenu działki (obecnie wskazana jako obszar planowanej inwestycji) była oznaczona jako MU obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, zagrodowego i usług, a zatem powyższe pozwala na odstąpienie od obowiązku uzyskania takiej zgody;
art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l poprzez jego błędną interpretację, skutkującą przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg położenia gruntu w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, gdyż działka nie jest położona w takiej odległości w całości, podczas gdy możliwe jest określenie terenu inwestycji jako części działki, co zostało potwierdzone przez ustawodawcę rozporządzeniem Ministra Rozwoju i technologii z dnia 20 grudnia 2021 roku w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że organ zaniechał dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał kwestii przeznaczenia terenu inwestycji w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, a co stanowi jedną z okoliczności wskazanych art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz obecnie wskazanego obszaru planowanej inwestycji przez skarżącego. Istotny dla niniejszej sprawy jest fakt, że uprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, wskazywał jako obszar zabudowy mieszkaniowej (MU), obszar obecnie wskazany przez skarżącego jako obszar planowanej inwestycji.
Tym samym nie jest zgodne z prawdą twierdzenie organu, iż jedynie niewielki fragment nieruchomości jest możliwy do zabudowy. W istocie, możliwy do zabudowy jest obszar 1/3 nieruchomości, co znalazło również potwierdzenie w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc.
Wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ma tym bardziej doniosłe znaczenie, że konsekwencje dla skarżącego wynikające z negatywnego uzgodnienia są dotkliwe, gdyż uniemożliwiają realizację inwestycji do czasu ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu organ przy analizie sprawy powinien charakteryzować się podwyższoną starannością. Jednocześnie jak wynika z informacji uzyskanej od organu procedującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, inne organy nie wniosły zastrzeżeń, w szczególności Ojcowski Park Narodowy, który również uzgadniał projekt decyzji w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Powyższe zaniechanie organu, skutkujące niedostatecznym określeniem stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji jej wyjaśnieniem, narusza zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym. Organ rozpoznający sprawę winien ocenić interes społeczny i partykularny interes strony postępowania. W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 943/08 "art. 7 kpa nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym."
Zatem w opinii skarżącego niesłuszna jest konstatacja organu mówiąca o tym, że "(...) zamiarem (prawodawcy) nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. (...) przyjęcie odmiennej wykładni (...) mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń (...) Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozmieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora."
Intencją skarżącego nie jest próba obejścia przepisów prawa, a wyłącznie możliwość realizacji inwestycji - budowy domu jednorodzinnego w linii zabudowy wyznaczonej przez budynki sąsiadujące. Jednocześnie, gdyby wolą ustawodawcy była taka właśnie wykładania, to dałby temu wyraz wprost w przepisach prawa, natomiast nie zostało to uregulowane jednoznacznie w przepisach, na co wskazują rozbieżności w tej materii w judykaturze.
Jednocześnie można uznać, iż ustawodawca wprowadzając nowy formularz wniosku o ustalenie warunków zabudowy (rozporządzenie Ministra Rozwoju i technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy), w którym w punkcie 7.2. umożliwił zaznaczenie opcji: "teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych", jedynie potwierdził, iż wykładania określająca możliwość realizacji inwestycji na części działki była dotychczas zgodna z prawem. Warto również podkreślić, w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1541/07, że "(...)w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art 6 k.c.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego."
Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W myśl art. 126 do postanowień stosuje się odpowiednio regulację w zakresie decyzji. W związku z tym, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
W konsekwencji, uzasadnienie postanowienia powinno urzeczywistniać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i umożliwiać stronom zapoznanie się z głównymi motywami działania organu, a w konsekwencji umożliwiać ustosunkowanie się do tych motywów. W ocenie skarżącego, brak ustalenia obszaru planowanej inwestycji przez organ i brak porównania go z obszarem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, są sprzeczne z tą zasadą. W istocie, przed przejściem do analizy przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. organ winien uprzednio zweryfikować czy znajdzie zastosowanie dyspozycja wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p "teren (...) jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art 67 ustawy, o której mowa w art 88 ust. 1." W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ jedynie lakonicznie odnosi się do wskazanej okoliczności, wskazując, że jedynie niewielki fragment nieruchomości skarżącego jest możliwy do zabudowy.
Jednocześnie organ nie wskazuje konkretnie jaki dokładnie fragment, a biorąc pod uwagę, że możliwe jest zabudowanie aż 1/3 działki, to nie sposób uznać, iż stanowi to niewielki fragment. Tym samym, w ocenie skarżącego, rodzi to wątpliwość czy organ dostatecznie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Organ II instancji, w ślad za organem I Instancji, jedynie zdawkowo wypowiedział się na temat przeznaczenia terenu inwestycji w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Skale nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r., ważnego do dnia 31 grudnia 2003 r. Ze wskazanego planu wynikało, że działka [...] w C. znajdowała się w obszarze: MU - obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, budownictwa zagrodowego i usług; R - tereny rolne.
Reasumując, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ zweryfikował, że teren planowanej inwestycji był objęty zgodą w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r. "spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 kpa wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia."
Organ uznał, iż w niniejszej sprawie wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.r.l.) oraz przystąpił do badania przesłanek wyłączających obowiązek uzyskania ww. zgody (art. 7 ust. 2a u.g.r.l.), podczas gdy w sprawie wystąpiły przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p., które powinny zostać rozpoznane w pierwszej kolejności.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1." Jak zostało wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., II OSK 2439/18: "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W konsekwencji organ winien zwrócić uwagę na przeznaczenie określone w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, objętym uchwałą Rady Miejskiej w Skale nr XX/121/93 z dnia 5 marca 1993 r., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Ma to szczególne znaczenie, gdyż uchylony plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie terenu tożsame z obecnie planowanym przeznaczeniem przez skarżącego tj. budowa domu jednorodzinnego. Na marginesie, po utracie mocy obowiązującej przez uprzedni plan zagospodarowania przestrzennego, został uchwalony kolejny plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Skale Nr VIII/46/07 z dnia 24 maja 2007 r.), w stosunku do którego została stwierdzona nieważność w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. II Sa/Kr 91/12, jednakże przeznaczenie terenu w tym planie było takie samo.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w judykaturze, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, wskazano, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, jednocześnie jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r.,lV SA/Wa 405/06: "Skoro teren objęty uzgodnieniem uzyskał w planie z 1988 r. przeznaczenie inne niż leśne, a planowana obecnie inwestycja celu publicznego jaką jest przebudowa i rozbudowa istniejącej już ulicy, mieści się w zakresie celów objętych tym planem, to brak jest podstaw do uzależniania przez organ uzgodnienia projektu decyzji od przedłożenia przez stronę, stosownej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne.
Należy bowiem mieć na uwadze, iż uzyskanie takowej zgody stanowiło jeden z warunków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro zaś plan ten został uchwalony i jako przepis prawa miejscowego przez okres kilku lat kształtował politykę przestrzenną miasta, stanowił podstawę do wydawania stosownych decyzji, to należy uznać go za wystarczający dokument do ustalenia, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych objętych tym planem.".
Mając powyższe na uwadze, w przedmiotowej sprawie wystąpiła dyspozycja określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. bowiem część terenu działki znajdująca się w planie miejscowym, który utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. była położona w terenie MU obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, zagrodowego i usług, a zatem nie jest wymagane ponowne uzyskanie zgody, bądź badanie przesłanek wyłączających obowiązek uzyskania zgody, gdyż pierwotne przeznaczenie jest zgodne z obecnym. Badanie wskazanych przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.g.r.l. miałoby zastosowanie w przypadku, gdyby poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmował swym zakresem obszaru inwestycji.
Powyższego nie zmienia również okoliczność, że w uprzednim planie zagospodarowania przestrzennego działka [...] znajdowała się w obszarze MU - obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, budownictwa zagrodowego i usług oraz R - tereny rolne. Zgodnie z poglądem judykatury (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r. II SA/Gd 634/19, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. II OSK 1634/16, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 1809/17, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. IV SA/Wa 86/16) możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Wynika to z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z których wynika, iż pojęcie "terenu" nie jest tożsame z pojęciem "działki".
Powyższa wykładania stanowi wykładnię prokonstytucyjną, uwzględniającą art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, gdyż pozwala na realizację prawa własności i nie hamuje realizacji zamierzonych inwestycji. Jak zostało wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18 "dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. (...) Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy."
W ocenie skarżącego organ I Instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 3 u.g.r.l. uznając, że cała działka powinna znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a w konsekwencji działka skarżącego nie spełnia ww. przesłanki uzasadniającej brak obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra. W ocenie skarżącego powyższa wykładania jest niewłaściwa, gdyż działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Z tego względu, jeżeli chociaż część działki spełniania dyspozycję ww. przepisu, to warunek należy uznać za spełniony.
Jak zostało wskazane powyżej, w świetle stanowiska judykatury możliwa jest taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2018, II OSK 1634/16, wyrok NSA z 17 lipca 2019 II OSK 1881/18, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 roku, II OSK 1693/19). Co więcej, można uznać, że takie stanowisko judykatury zostało ostatecznie potwierdzone przez samego ustawodawcę, który rozporządzeniem Ministra Rozwoju i technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy wskazał w punkcie 7.2. możliwość wskazana terenu inwestycji wyłącznie jako części działki ewidencyjnej, tym samym potwierdzając wskazaną wykładnię.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.
Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Stosownie do art.120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Krakowskiego odmawiające uzgodnienia ("uzgadniające negatywnie") projektu decyzji o warunkach zabudowy dla objętego wnioskiem Ł. B. zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], C., gm. S..
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).
Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. odsyła do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – "u.g.n.", który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1987 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) postanowiono, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.
Z cytowanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty są kwalifikowane jako użytki rolne lub leśne, gdy figurują jako takie w ewidencji gruntów. Rodzaje użytków rolnych i leśnych określa § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że użytki rolne stanowią: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W), grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr), a także nieużytki (N). Natomiast gruntami leśnymi są zarówno lasy (Ls), jak i grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz).
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) – dalej też jako "u.o.g.r.l.", ochrona gruntów rolnych polega na:
- 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;
- 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;
- 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;
- 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;
- 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Przy czym pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. ustanowiono zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W art. 6 ust. 2 wskazano, że przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
- 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,
- 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (...)
- 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
Natomiast w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. określono dodatkowe warunki przy spełnieniu których grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.
Stosownie do treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Zasadniczy problem, który pojawia się na gruncie niniejszej sprawy, sprowadza się do tego, czy w świetle art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych nie jest wymagana tylko dla gruntu, który w całości znajduje w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), czy też zgoda ta nie jest wymagana wówczas gdy, jak twierdzi skarżący, w tej odległości znajduje się jedynie granica działki (gruntu), a nie cały teren inwestycyjny.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera definicji gruntu, jednak stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty m.in. określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, czy np. pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z powyższego wyliczenia należy wyciągnąć wniosek, że grunt jest nieruchomością i stanowi część powierzchni ziemskiej.
Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Wskazana norma art. 7 u.o.g.r.l. formułuje warunki, które muszą być spełnione, aby nie było konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Wobec tego, że wskazana regulacja dotyczy wyjątku, dlatego też nie może być ona wykładana rozszerzająco.
Z treści art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. jednoznacznie wynika, że odległość ma być mierzona od granicy działki, ale tylko działki budowlanej. Podobnie odległość ta ma być mierzona, stosownie do ust. 2a pkt 3, od granicy drogi publicznej. Jakkolwiek w pkt 3 ustawodawca nie posługuje się pojęciem granicy, to jednak sformułowanie "od drogi" jest równoznaczne z pojęciem "od granicy drogi". Natomiast w stosunku do gruntów rolnych ustawodawca posługuje się innym sformułowaniem wskazując, że w odległości nie większej niż 50 m mają być położone grunty rolne, w stosunku do których nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.
Zaznaczyć też należy, że u.o.g.r.l. w obrębie jednego ustępu posługuje się różnymi określeniami, które powinny być zatem różnie pojmowane. Z tego względu należy przyjąć, że odległość 50 m to nie jest odległość, która może być mierzona od granicy działki rolnej. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy trzeba wskazać, że gdyby jego zamiarem było, aby odległość 50 m od drogi publicznej miała być mierzona od granicy działki rolnej, to wówczas użyłby takiego samego sformułowania jakiego użył w art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. w odniesieniu do granicy działki budowlanej. Ponieważ jednak w treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. użyto sformułowania "grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej", to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki. Cały obszar gruntu rolnego, który ma być przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej.
Przeciwne stanowisko skarżącego co do sposobu wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. nie zasługuje na aprobatę. Ponadto nie stanowi ono urzeczywistnienia realizacji celu ochronnego gruntów rolnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. i nie prowadzi do ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Uwzględnienie toku rozumowania skarżącego prowadziłoby w skutkach do możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III w zasadzie o dowolnych powierzchniach, jeśli tylko granice tych gruntów znajdowałyby się w odległości nie większej niż 50 m od granicy drogi publicznej. To z kolei pozostaje w sprzeczności z celami Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który ma charakter wyjątku i stąd nie wolno go interpretować rozszerzająco. Zwolnienie z uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów nie było możliwe, nawet jeśli spełnione zostałyby pozostałe (poza warunkiem określonym w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.) warunki wymienione w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., gdyż ustawodawca określił wymóg spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w tym ustępie dla możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III bez zgody ministra. Brak natomiast spełnienia choćby jednej z przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. uniemożliwia zastosowanie wyjątku ustanowionego tą regulacją.
Wykładnia art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., sprowadzająca się do przyjęcia, że cały obszar gruntu, którego przeznaczenie ma być zmienione, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej została również zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę również ją podziela (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 634/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 633/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 114/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 382/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Po 265/17, WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 325/21; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2257/17).
Należy też zauważyć, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym, skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji, działając w oparciu o uznanie, ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony.
W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1970/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008r., sygn. IV SA/Wa 499/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 104/20, a także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. II OSK 1376/18 odnośnie uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; orzeczenia publ. CBOSA). Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza że przepis umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2545/16).
Skoro uzgodnienie dokonywane jest w ramach "uznania administracyjnego", to należy uznać, że właściwy organ dysponując specjalistyczną wiedzą dokonuje oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Zatem starosta, jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyduje w oparciu o posiadaną merytoryczną wiedzę, czy dana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie bez nadmiernego uszczerbku dla chronionych ustawą gruntów. Każda konkretna sytuacja faktyczna wymaga zatem oceny.
Należy przy tym zauważyć, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. W przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym szczególnego znaczenia nabiera sporządzenie uzasadnienia wydanego aktu, z którego będzie jednoznacznie wynikało, jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się organ przy orzekaniu (art. 124 § 1 i 2 k.p.a.). Kontroli Sądu podlega ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego i czy podane przez niego argumenty nie noszą znamion dowolności. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa.
Należy podkreślić, że zasada ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie dotyczy każdego etapu postępowania. Realizację zasady prawdy obiektywnej zawierają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W ocenie Sądu dokonana przez organy I i II instancji ocena o potrzebie i celowości zachowania gruntu objętego zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego w dotychczasowym stanie, zostało w niniejszej sprawie w sposób przekonujący uzasadnione także przez pryzmat mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.
Organ odwołał się do ustaleń nieobowiązującego już m.p.z.p. zatwierdzonego mocą Uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 5 marca 1993 r. Nr XX/121/93, trafnie wskazując, że działka nr [...] położna była w obszarach: MU - obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, budownictwa zagrodowego i usług; R - tereny rolne, zatem nieruchomość inwestycyjna skarżącego nie była w całości objętą zgodą na zmianę przeznaczenia sposobu użytkowania na nierolniczy, a tylko w jej fragmencie przy drodze publicznej był możliwy do zabudowy, mając na uwadze przeznaczenie o symbolu "MU" przyjęte w planie, który stracił ważność.
Przy tym przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy zasadniczo rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (tak: WSA w Gdańsku, w wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 512/21).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie ma też na uwadze wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.(por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej.
Nawet jednak gdyby opowiedzieć się za wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że nie zawsze teren = działka, to należy zaakcentować, że w niniejszej sprawie cała działka nr [...], C., gm. S., została objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Póki tak jest, to – w okolicznościach niniejszej sprawy - Sąd podziela stanowisko Kolegium o braku możliwości uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Tak więc nie ma wpływu na rozstrzygnięcie także argument skargi odwołujący się do rozporządzenia Ministra Rozwoju i technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy, dający w punkcie 7.2. możliwość wskazana terenu inwestycji jako części działki ewidencyjnej, skoro skarżący w swym wniosku wskazał całą działkę nr [...] jako teren zamierzenia inwestycyjnego.
W ocenie Sądu także odwołanie się przez skarżącego do postanowień nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uznane – jak tego chciałby skarżący - za kluczowy argument przemawiający za uzgodnieniem projektu decyzji wz.
Celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej, uregulowanego w art. 53 ust. 4 – 5d u.p.z.p., jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, co organy właściwie uczyniły w niniejszej sprawie, wykazując niezgodność objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych, co uprawniało organy do odmowy uzgodnienia.
Ze względu na powyższe, jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.
Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia. Zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji/postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew treści skargi uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia powyższe wymagania i jest adekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy. Organ ustosunkował się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wskazał również na dowody, które pozwoliły na ich ustalenie. Organ również omówił podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia i wskazał, jak na gruncie niniejszej sprawy zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego. Wyjaśnienia organu nie są przy tym lakoniczne ani zdawkowe, a uzasadnienie rozstrzygnięcia jest wystarczające i mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie dostrzegł uchybień mogących uzasadnić wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.