Uzasadnienie
Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 1 pkt. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące uciążliwości hałasowej powodowanej pracą urządzeń wentylacyjno - klimatyzacyjnych.........przy ul.......w K. jako bezprzedmiotowe.
Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek E.L. zgłoszony w dniu........2006 r.
W dniu......2006 r. o godz. 2100 oraz w nocy.... sierpnia o godz. 2400 zostały przeprowadzone pomiary w mieszkaniu należącym do E.L. (zamieszkałej przy ul......), a sąsiadującym z hotelem i...... przy ul...... w K. Obliczony poziom hałasu przenikającego do w/w mieszkania w czasie pomiarów przeprowadzonych..... sierpnia 2006 r. w porze nocnej przekroczył w jednym punkcie pomiarowym badanego pokoju wartość dopuszczalną określoną przez obowiązującą normę o 2 dB.
Postanowieniem z dnia [....] organ I instancji wezwał strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W związku z powyższym właściciel kompleksu........"[....]" spółka cywilna "[....]" ul...... w K. poinformował pismem z dnia.........2006 r. o podjęciu działań w celu obniżenia emitowanego hałasu. Pismem z dnia.......2007 r. "[.....]" spółka cywilna zgłosiła, iż zakończono prace związane z przebudową systemu wentylacyjno - klimatyzacyjnego oraz przedłożyła ocenę emisji hałasu wywoływanego pracą urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych wykonaną przez dr. inż. J.W. w mieszkaniu Nr.... przy ul.......w porze nocnej z.... na.... 2007 r. E.L. nie udostępniła bowiem mieszkania do przeprowadzenia w/w pomiarów w tym czasie.
Przedstawiciele Inspektora Sanitarnego, zgodnie z zaleceniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. przeprowadzili pomiary hałasu w mieszkaniu E.L. w porze nocnej.......2007 r. Na podstawie uzyskanych wyników przeprowadzonych zarówno przez dr. inż. J.W., jak i przedstawicieli Inspektora Sanitarnego nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych przez obowiązującą normę. Organ I instancji zaznaczył, że pomiary zostały przeprowadzone zgodnie z normą PN - 87 / B -02156, "Metody pomiaru dźwięku A w budynkach" pkt. 4.2.1, natomiast sprawozdanie z badań jest sporządzone z normą PN - ENISO/IEC 17025 2005 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących" oraz procedurami obowiązującymi w Laboratorium Badań Środowiskowych Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. Organ I instancji podał, że zarzut dotyczący terminu załatwienia sprawy jest bezzasadny, gdyż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po wnikliwej analizie postępowania organu I instancji nie dopatrzył się bezczynności w sposobie załatwienia w/w sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. - pismo z dnia [....]. Z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie stwierdził naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, postępowanie zostało uznane za bezprzedmiotwe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji liczne nieprawidłowości przy dokonywaniu pomiarów szczegółowo je opisując. Zarzuciła też, że przekroczenie poziomu hałasu jest z zewnętrznych urządzeń nadmuchowych oraz z agregatu wody........
Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art.138 § 2 kpa, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po zapoznaniu się z dokumentacją w przedmiotowej sprawie stwierdził, że organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa organ I instancji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pomiary poziomu dźwięku przeprowadzone w dniu.......2007 r., które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, nie objęły wszystkich urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych kompleksu hotelowo - restauracyjnego przy ul...... w K. Organ odwoławczy zauważył, że z dokumentacji wynika, iż postępowanie administracyjne jest w toku, ponieważ planowane są dalsze pomiary poziomu dźwięku od urządzeń klimatyzacyjnych w okresie letnim, gdy agregat wody.......pracuje maksymalnie obciążony.
W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania, skoro organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego nie uwzględniając w pomiarach wszystkich istniejących i pracujących z maksymalną wydajnością urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych.
Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wykonać pomiary poziomu dźwięku w mieszkaniu E.L. w czasie pracy wszystkich urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych kompleksu restauracyjno- hotelowego przy maksymalnej ich wydajności.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu......2007 r. wniosła E.L., domagając się częściowego uchylenia decyzji i zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia w decyzji wszystkich kwestii poruszonych przez nią w odwołaniu. Skarżąca podała, że organ odwoławczy odniósł się jedynie do jednego zarzutu podnoszonego przez nią, a mianowicie niewykonania pomiarów hałasu pochodzących od wszystkich urządzeń wentylacyjno - klimatyzacyjnych kompleksu.......... Organ nie odniósł się natomiast do sygnalizowanego przez skarżącą naruszenia licznych przepisów przy wykonywaniu pomiarów. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. Wniosła o przeprowadzenia dowodu z pomiaru maksymalnego poziomu dźwięku w odległości 1 m od wewnętrznych wentylatorów, wykonania pomiarów przy szczelnie zamkniętych oknach. Podała też, że organ nie zajął stanowiska odnośnie obecności strony przy pomiarach oraz nie wydano decyzji dotyczącej wyciszenia agregatu wody........
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia......2007 r. i nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Orzekanie w myśl art.135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art.151 p.p.s.a. skargę oddala.
Skarga jest nieuzasadniona.
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja ta nie narusza prawa i co do istoty sprawy decyzja jest trafna, choć z innych przyczyn niż w niej podanych. Sąd badając z urzędu prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego uznał, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone wadliwie i w związku z tym wydana decyzja kasacyjna jest zasadna.
W niniejszej sprawie należy wskazać na przepis art. 7 k.p.a. który formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, która stanowi że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek organów administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z art. 77 k.p.a., a także oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a., zapewniając przy tym stronom postępowania czynny udział w sprawie, w myśl art. 10 k.p.a. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. jest regulacja zawarta w art. 107 §1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem prawa. Obowiązkiem organu jest też ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w toku toczącego się postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną decyzji organu II instancji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W ocenie organu odwoławczego uchylenie decyzji organu I instancji było uzasadnione tym, że organ I instancji nie dokonał pomiarów wszystkich urządzeń pracujących z maksymalną wydajnością w porze letniej, a tym samym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy i tym samym naruszył przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a.
Takie uzasadnienie organu II instancji jest błędne ponieważ zasadą postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy w myśl art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję. A więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji ale zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w graniach zakreślonych przez postępowanie administracyjne toczące się przed organem I instancji. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, chyba że zachodzą okoliczności podane w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie, więc przez organ II instancji decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.
Sąd dokonując z urzędu oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego uznał, że organ odwoławczy miał sam obowiązek ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i przeprowadzić postępowanie uzupełniające stosownie do art. 136 k.p.a., celem ustalenia nasilenia poziomu hałasu ze wszystkich urządzeń pracujących z maksymalną wydajnością w porze letniej, tym bardziej, że decyzja organu II instancji została wydana właśnie w porze letniej, bowiem w dniu [....]. W związku z tym nic nie stało na przeszkodzie, aby właśnie taki dowód organ II instancji mógł przeprowadzić. Niemniej jednak, decyzja organu I instancji i tak musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a. i art. 103 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tej przyczyny iż organ I instancji oparł się na prywatnej opinii przedstawionej przez stronę, a nie na dowodach wskazanych przepisami k.p.a.
Organ bowiem wydał decyzję na podstawie oceny emisji hałasu sporządzonej w........2007 r. przez dr. inż. J.W. przedłożonej przez właściciela "[....] " spółka cywilna w K. Zdaniem Sądu opinia ta mogła wyrażać tylko prywatne stanowisko strony, a nie mogła stanowić dowodu w sprawie w rozumieniu art. 75 k.p.a. Bowiem stosownie do tego przepisu, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
W związku, z tym skoro organ I instancji nie zebrał prawidłowo i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy to i tak, decyzja organu I instancji musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Niezależnie od powyższych uchybień ustalonych przez Sąd z urzędu, decyzja organu I instancji z dnia [....] była też wadliwa z tego powodu iż, organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn formalnych, określonych w art. 105 k.p.a., uznając swoją decyzję za bezprzedmiotową, tylko powinien ją merytorycznie rozpoznać i "odmówić nakazania wykonania obowiązków...", a nie umarzać postępowania z powodu nie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.).
W związku z tym, skoro postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia, to na obecnym etapie postępowania Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż taka ocena może nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), stosownie do którego w razie nie uwzględnienia skargi sąd skargę oddala.