Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 marca 2022 r. znak: AiPP.6730.46.2021, Burmistrz Miasta Bochnia, na wniosek T. i Ł. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.,.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. C..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 4 maja 2022r., znak SKO.ZP/415/162/2022 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503)
- 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 lit. b (dotyczącego linii zabudowy) i w tym zakresie orzekło: "linia zabudowy nieprzekraczalna- w odległości 6 m od granicy z działką drogową nr [...]",
- 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy sporządzony przez uprawnioną architekt B. J. projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w prawidłowo wyznaczanych granicach. Jak wskazano, w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarcza i garażowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (urządzonej na dz. nr [...], [...], [...]) poprzez drogę wewnętrzną urządzoną na działce ewidencyjnej nr [...] (własność Gminy Miasta Bochnia) w B.. Działka nr [...] jest niezabudowana, otaczające ją działki są również niezabudowane lub zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi.
Na podstawie tabeli zawierającej parametry zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy oraz map będących w aktach sprawy, można stwierdzić, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc inwestycja o takiej funkcji wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu.
Generalnie przyjęte jest, że w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Następnie omówiono poszczególne parametry nowej zabudowy, ustalone w analizie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).
W decyzji linia zabudowy ustalona została, jako nieprzekraczalna - w odległości 4 m od krawędzi jezdni zlokalizowanej na działce nr [...]. W odwołaniu skarżąca wskazała na dwie decyzje Kolegium tj. z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt: SKO.ZP/415/230/2021 i z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt: SKO.ZP/415/231/2021, w których to Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Bochnii w zakresie linii zabudowy i orzekło, że linia zabudowy realizowana ma być w odległości 6 m od granicy z działką drogową nr [...]. Działka nr [...] znajduje się po tej samej stronie drogi, co działki objęte w/w decyzjami i tj. nr [...] i [...].
W konsekwencji należy stwierdzić, że w wyniku wydanych decyzji o warunkach zabudowy stworzony został pewien porządek urbanistyczny w zakresie linii zabudowy, który nie powinien być niweczony. W efekcie Kolegium, podobnie jak w/w przypadkach orzekło o określeniu linii zabudowy w odległości 6 m od granicy z działką drogową nr [...].
Jak wynika z analizy wskaźnik zabudowy znajdującej się w obszarze analizy jest zróżnicowany i wynosi o 1,5% do 20%. W decyzji wskaźnik ten ustalony został maksymalnie na 20%. Średnia wielkość wskaźnika zabudowy dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz gospodarczymi i garażowymi zlokalizowanymi w obszarze analizowanym wynosi ok. 9,0%. Dalej sporządzająca analizę architekt wskazała: "Analizując istniejącą zabudowę, wielkości działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym oraz istniejące wskaźniki powierzchni zabudowy, ustalono, iż wielkość działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a tym samym również wskaźniki powierzchni istniejącej zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane. W obszarze analizowanym zlokalizowane są duże działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz dużo mniejsze działki wydzielone pod nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Ponieważ wielkości działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane, dlatego wyliczenie matematycznej średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy dla tego terenu, nie jest miarodajne i nie obrazuje rzeczywistej intensywności zabudowy na tym terenie. Biorąc pod uwagę powyższe, po szczegółowej analizie zabudowy w obszarze analizowanym-uznano, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowej działki nr [...] w wysokości do 20 %, jest zgodne z obowiązującymi przepisami, nawiązuje wielkością do istniejących już na tym terenie wskaźników wielkości powierzchni zabudowy i nie zakłóci ładu przestrzennego na tym terenie, a więc będzie poprawne i jak najbardziej zasadne".
W odwołaniu M. C. kwestionuje tak ustalony wskaźnik zabudowy. Parametry nowej zabudowy ustala się w oparciu o przepisy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do niektórych wskaźników, to mają one być ustalone na podstawie średniej występującej w obszarze analizy. W orzecznictwie mocno akcentuje się, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 4.01.2018 r., II SA/Kr 1392/17, publ. LEX nr 2442161). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, iż odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (zob. wyrok z 30.01.2018 r., II OSK 1515/17, publ. LEX nr 2464380).
Zdaniem Kolegium sporządzająca analizę architekt B. J. wyjaśniła sposób rozumowania w tej kwestii i merytorycznie uzasadniła swoje spostrzeżenia. Wskazano bowiem, że działka nr [...] jest mniejsza od części działek zabudowanych znajdując się w obszarze analizowanym, co ma istotny wpływ na wielkość wskaźnika zabudowy. Działki większe bowiem wskaźnik ten będą mieć mniejszy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że na działkach znajdujących się po drugiej stronie drogi dojazdowej (nr [...] i [...]) intensywność zabudowy jest znaczna. Zdaniem Kolegium racje ma zatem organ wskazując, iż ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie do 20 % nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania. Innymi słowy nie ma podstaw do niweczeń zmierzenia inwestora z uwagi na to, że ustalony wskaźnik zabudowy w ogólnym rozrachunku nie spowoduje, iż działka objęta wnioskiem będzie zabudowana w sposób odmienny od działek już zabudowanych, które są znacznie większe.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazania wymaga, że co prawda na działkach nr [...] i [...] znajduje się jeden budynek (gdzie w sumie średni wskaźnik zabudowy dla tego terenu wynosi 19%), to jednak uzasadnienie odstępstwa od wyznaczenia średniego wskaźnika jest racjonalne i opiera się na merytorycznych przesłankach. Organ uwzględnił na działkach nr [...] i [...] jeden budynek mieszkalny, który stanowi jedną bryłę i tak jest w przestrzeni postrzegany.
W analizie architekt wskazała, że w obszarze analizy dla budynków mieszkalnych szerokość elewacji frontowej mieści się w granicach od 5,5 m do 20 m. Dla budynków gospodarczych i garażowych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, szerokość ta wynosi od 3,5 do 16 m. Średnia wynosi ok. 11, 2 m.
W decyzji szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 9 m do 16 m. W analizie organ wskazał, iż ustalona minimalna szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wysokości 9 m jest to średnia szerokości elewacji fontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych minus 20 %. Co do maksymalnej szerokości elewacji frontowej, to jak wskazał organ, ustając maksymalną szerokości elewacji frontowej jako 16 m, nawiązano do szerokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które taką szerokość posiadają. Wskazano, że inwestor wnioskował o taką szerokość elewacji frontowej. Niewątpliwe taka szerokość elewacji frontowej jest typowa dla współczesnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który z reguły realizowany jest wraz z garażem. Tak ustalony parametr nawiązuje wielkością do istniejącej zabudowy i nie zakłóci ładu przestrzennego na tym terenie. Ustalona maksymalna szerokość elewacji frontowej wprawdzie odbiega od średniej, jednak nie jest nietypowa dla standardowej współczesnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Budynki o takiej szerokości znajdują się w obszarze analizy. Dlatego też Kolegium uznało, że tak ustalona szerokość elewacji frontowej została należycie uzasadniona i nie ma podstaw do nie uwzględnienia wniosku inwestorów w zakresie budowy budynku mieszkalnego.
W niniejszej sprawie nie można ustalić wysokości w oparciu o ustęp 1 § 7 rozporządzenia. W analizowanym obszarze wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki w najbliższym sąsiedztwie wynosi dla budynków mieszkalnych od 3 do 10 m, a dla budynków gospodarczych i garażowych w granicach od 2 m do 6 m.
W analizie architekt wskazała: "Ponieważ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich przedmiotowej inwestycji jest zróżnicowana, a obowiązujące przepisy dopuszczają wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku kiedy nie ma możliwości dla nowej zabudowy przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy, dlatego ustalono dla przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - minimalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości 3,0 m, a jest to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym (szczegóły w tabeli nr 1) oraz maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości 10,0 m jest to wysokość równa wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w obszarze analizowanym (szczegóły w tabeli nr 1). Tak wyznaczona minimalna i maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, nie jest obca dla tego obszaru i nie zakłóci ładu przestrzennego na tym obszarze".
W analizie stwierdzono, że na terenie analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach posiadają:
- - dachy dwuspadowe z kątem nachylenia połaci dachowych około 35°- 45°,
- - dachy wielospadowe z kątem nachylenia połaci dachowych około 35°- 40°,
- - dach wielospadowy, mansardowy z kątem nachylenia połaci dachowych około 25°- 65°,
Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi od 6,Om do 11,Om. Wysokość budynków gospodarczych i garażowych wynosi od 2,5 m do 6,Om.
Średnia wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi około 8,Om. W efekcie w oparciu o analizę geometrii dachów budynków znajdujących się na działkach sąsiednich ustalono dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy z kątem nachylenia połaci dachowych 30°- 45° z możliwością doświetlenia dachu oknami połaciowymi lub lukarnami, wysokość budynku 10 m.
Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.
Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej publicznej (ul. [...]), poprzez drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...] (własność Gminy Miasta Bochnia). Ponadto w aktach sprawy zalega zapewnienie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (pismo M. w B. z 18.08.2021 r.), do sieci gazowej (pismo P[...] Sp. z o.o. Oddział w K. z dnia 03.09.2021 r.), do sieci energetycznej (oświadczenie T[...] S.A. z 05.08.2021 r.). Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka [...] przy ul. [...] w B. położona jest w granicach administracyjnych miasta. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta B. J..
Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w Bochni w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie ochrony melioracjo wodnych, które to organ nie zajęły stanowiska w tym względzie w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważane jest za uzgodnienie projektu decyzji bez uwag.
Ponadto w aktach sprawy zalega pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 listopada 2021 r. znak: KR.2.1.522.24.2021.KZ, w którym stwierdzono, że na przedmiotowej działce nie ma urządzeń melioracji wodnych.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. C. (sygn. akt II SA/Kr 839/22) oraz T. W. i Ł. W. (sygn. II SA/Kr 840/22). Postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. II SA/Kr 839/22.
M. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że nie może się zgodzić z wyjaśnieniem Kolegium w zakresie podniesionego przez nią w odwołaniu zarzutu dotyczącego dwóch budynków położonych na dwóch osobnych działkach – które Kolegium potraktowało jako jeden budynek. Są to dwie działki z dwoma księgami wieczystymi z osobnym dojazdem i zaliczenie ich, jako jeden budynek jest całkowicie błędne. Budynki te mają inne kąty nachylenia dachu, inne wysokości frontu elewacji i inne szerokości frontu elewacji.
Skarżąca w dalszym ciągu kwestionuje nadmierne zwiększenie frontu elewacji, jak i powierzchni zabudowy. Jej zdaniem opinia architektoniczna została sporządzona niedbale, a w wielu punktach błędnie i w chwili obecnej SKO w Tarnowie nie może takich błędów akceptować.
W decyzji organu I instancji błędnie ustalono ilość budynków, których miała dotyczyć analiza, błędnie ustalono linię zabudowy, nadmiernie rozszerzono front elewacji, jak i powierzchnie zabudowy. Tak duża ilość błędów winna skutkować cofnięciem decyzji do ponownego rozpatrzenia. SKO na stronie 5. dotyczącej szerokości elewacji sporządzający uzasadnienie popełnił błędy mieszając szerokość elewacji, wysokość elewacji.
T. W. i Ł. W. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpł5rw na wynik sprawy, a to:
1/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, dowolne i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że linia zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w B. winna wynosić 6 metrów od granicy z działką drogową nr [...], podczas gdy ze zgromadzonego materii dowodowego jednoznacznie wynika, że średnia linia zabudowy dla analizowanego obszaru (w tym najbliższych działek) wynosi 4 metry.
2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, dowolne i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że linia zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w B. winna wynosić 6 metrów od granicy z działką drogową nr [...], na podstawie tego, iż linia zabudowy dla działki nr [...] wynosi 6 metrów, podczas gdy działka nr [...] w ogóle leży poza obszarem analizowanym i nie jest to sąsiednia działka dla działki nr [...]. Podobnie ma się sytuacja z działką nr [...], która nie leży w sąsiedztwie działki nr [...], zaś na sąsiednich działkach nr [...] i [...] linia zabudowy jest wyznaczona na odległość 4 metrów od działki drogowej nr [...].
3/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy poprzez brak analizy wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...], które sąsiadują z działką nr [...] (są najbliżej położonymi działkami do działki nr [...] dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy), a dla których linia zabudowy została ustalona na 4 metry od granicy z działką drogową nr [...].
W konsekwencji w/w zarzutów Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie zarzucono naruszenie prawa materialnego a to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w prawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie linii zabudowy dla działki nr [...] w postaci odległości 6 metrów od granicy z działką drogową nr [...]. Prawidłowa analiza materiału dowodowego oraz prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno doprowadzić do ustalenia linii zabudowy dla działki nr [...] w odległości 4 metrów od granicy z działką drogową nr [...]. Z tym, że § 4.
1. w/w rozporządzenia w brzmieniu: "Obowiązującą linią nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich." został wprost złamany przez SKO, gdyż dwie sąsiednie działki (najbliższe z wydanymi W/Z), posiadają linię zabudowy wyznaczoną na odległość 4 metrów od działki drogowej nr [...].
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ żadna ze stron postępowania nie wykonała powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
- 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.
Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Uzasadnione okazały się zarzuty skargi T. W. i Ł. W. dotyczycące nieprawidłowego zreformowania decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Sposób natomiast wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia. Zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
- 1. (ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Ugruntowany w orzecznictwie jest również pogląd zgodnie z którym, wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Potrzeba wyznaczenia linii zabudowy może zachodzić również w przypadku drogi nie posiadającej statusu drogi publicznej, lecz faktycznie ogólnodostępnej i służącej obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełniącej rolę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 27.01.2022 r., II OSK 1613/19, LEX nr 3306749).
W niniejszej sprawie działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji, o kształcie wydłużonego prostokąta, przylega dłuższym bokiem do działki drogowej nr [...]. Działka drogowa [...] stanowi własność Gminy Bochnia (k. 6 akt adm.– wypis z rejestru gruntów), nie jest jednak drogą publiczną, ale drogą wewnętrzną publicznie dostępną, prowadzącą do drogi publicznej ul. [...]. W taki też sposób w decyzji został określony dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej: przez drogę gminną urządzoną na działce [...] do drogi publicznej ul. [...].
Zatem w niniejszej sprawie linia zabudowy określona jako nieprzekraczalna, ustalona została w stosunku do drogi wewnętrznej publicznie dostępnej.
Organ I Instancji ustalił tę linię w odległości 4 metrów od krawędzi jezdni drogi zlokalizowanej na działce [...]. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączone zostało bowiem pismo naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Bochnia, z którego wynika, że Burmistrz jako zarządca drogi wyraża zgodę na lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] w odległości minimum 4 metry od krawędzi jezdni drogi zlokalizowanej na działce ewidencyjnej [...] w B..
Dodać jeszcze należy, że jak wynika z mapy zasadniczej na której wykonano załączniki graficzne do decyzji organu I Instancji, działki sąsiednie w stosunku do działki objętej wnioskiem tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (znajdujące się po tej samej stronie drogi wewnętrznej na działce [...]) są niezabudowane, zatem co do zasady nie można wyznaczyć nowej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 § 4 rozporządzenia), ani jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3 § 4 rozporządzenia). Nie występuje też w związku z tym niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi (ust. 2 § 1). Oznacza to, że ustalenie linii zabudowy musi nastąpić zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, czyli w sposób który wynika z analizy architektoniczno – urbanistycznej.
W analizie tej wskazano właśnie na brak możliwości ustalenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia i ustalono, że wobec tego można ją wyznaczyć tak, jak wyraził na to zgodę zarządca drogi.
Tymczasem organ II Instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, zreformowało decyzję w tym zakresie na uzasadnienie podając, że w dwóch innych decyzjach SKO w Tarnowie tj. z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt: SKO.ZP/415/230/2021 i z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt: SKO.ZP/415/231/2021, Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Bochni w zakresie linii zabudowy i orzekło, że linia zabudowy realizowana ma być w odległości 6 m od granicy z działką drogową nr [...], co oznacza, że w wyniku wydanych decyzji o warunkach zabudowy stworzony został "pewien porządek urbanistyczny w zakresie linii zabudowy, który nie powinien być niweczony".
Takie uzasadnienie zmiany decyzji organu I Instancji w zakresie usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy względem drogi wewnętrznej do której działka inwestycyjna przylega jest całkowicie dowolne i nie wynika z żadnego obowiązującego przepisu prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracyjny nie ma żadnych kompetencji, aby tworzyć "porządek urbanistyczny w zakresie linii zabudowy" poprzez nawiązywanie do innych – również przez ten organ zreformowanych – decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że wyznaczenie linii zabudowy ogranicza inwestora w wykonywaniu jego prawa własności, możliwości zagospodarowania i zabudowy własnej nieruchomości. To z kolei oznacza, że ograniczenie takie musi następować zgodnie z obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II Instancji w praktyce oznacza, że bez podstawy prawnej właściciele działki [...] utraciliby możliwość jej zabudowy na obszarze około 120 metrów kwadratowych.
Podkreślenia przy tym wymaga, że skoro działka drogowa [...] nie jest drogą gminną ale drogą wewnętrzną, to projektowanej zabudowy nie dotyczą wymagania, o których mowa w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), tj. wymagania dotyczące sytuowania obiektów budowlanych w odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg publicznych, w tym gminnych.
Z akt sprawy nie wynika żadna przeszkoda faktyczna, a z przepisów nie wynika żadna przeszkoda prawna dla wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4 metrów od krawędzi działki drogowej 822/1- zgodnie z analizą architektoniczno – urbanistyczną oraz zgodnie z pozytywnym w tym zakresie stanowiskiem zarządcy drogi. Organ II Instancji w ponownym postępowaniu będzie obowiązany zastosować się do tego poglądu Sądu.
Jeśli zaś chodzi o skargę M. C. to zarzuty w niej zawarte są nieuzasadnione.
Skarżąca kwestionuje prawidłowość sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej, w tym w szczególności ustalony parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy, ponawiając w szczególności zarzut odwołania dotyczący dwóch budynków położonych na dwóch osobnych działkach, które organy potraktowały jako jeden budynek, mimo że są to dwie działki z dwoma księgami wieczystymi, budynki mają inne kąty nachylenia dachu, inne wysokości i inne szerokości.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja Kolegium w zakresie w jakim w pkt. 2 utrzymuje zaskarżoną decyzje w mocy jest w całości prawidłowa, a Sąd podziela zawarte w jej uzasadnieniu rozważania. Podobnie lektura analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania nie budzi zastrzeżeń. Prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów) a następnie prawidłowo uprawniony architekt przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawdą jest, że niektóre parametry nowej zabudowy zostały ustalone na zasadzie wyjątków, które przewiduje rozporządzenie, jednak zostały one należycie uzasadnione w wynikach analizy. W szczególności powodem takiego a nie innego ustalenia parametrów nowej zabudowy jest to, że w obszarze analizowanym są one bardzo zróżnicowane.
Przykładowo wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy waha się od 1,5% do 24%, szerokość elewacji frontowej od 5,5 do 20 metrów, a wysokość od 2 do 10 metrów, przy czym zróżnicowanie to wynika także z tego, że nie wszystkie budynki są mieszkalne – w obszarze analizowanym występują również garaże lub budynki gospodarcze. Do tej zróżnicowanej zabudowy odniosła się autorka analizy wskazując miedzy innymi, że wielkości działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane, dlatego wyliczenie matematycznej średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy dla tego terenu, nie jest miarodajne i nie obrazuje rzeczywistej intensywności zabudowy na tym terenie, a nadto, że ustalone parametry nowej zabudowy nie są obce dla tego obszaru. Są to zdaniem Sądu logiczne i przekonywujące argumenty, pochodzące nadto od osoby, która posiada odpowiednie kwalifikacje do ich formułowania. Jeśli natomiast chodzi o działki nr [...] i [...], które w analizie potraktowane zostały jako jedna nieruchomość i jeden budynek, to zgodzić należy się z organami i autorką analizy, że skoro budynek jest "zbliźniaczony" i stanowi przestrzennie jedną bryłę, to nie jest błędem potraktowanie go jako jednego budynku.
Na potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy stan własności budynku, w tym w szczególności kwestia ilości ksiąg wieczystych dla niego prowadzonych jest bez znaczenia. Istotne dla ładu przestrzennego jest to, że budynki w zabudowie bliźniaczej postrzegane są w przestrzeni jako jedna bryła. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie parametrów nowej zabudowy w sposób możliwie pasujący do zastanego otoczenia, co zdaniem Sądu miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu.
Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego i związanego z nim naruszenia przepisów postepowania, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu.